Como ponto de partida do seu novo mandato à cabeça da Comissão Europeia, a Presidente Ursula Von der Leyen escreveu: «A terceira vertente da nossa política económica externa consiste em estabelecer parcerias e investir em conjunto nos nossos interesses e nos nossos parceiros através da Global Gateway, a nossa iniciativa para investir em projetos de infraestruturas em todo o mundo»[1]
Isto ilustra a perceção atual da estratégia Global Gateway entre os líderes políticos da UE, nomeadamente a de um elemento central da política económica externa da UE, que visa tanto os interesses da UE como os dos seus parceiros. Lançada em 2021 pela Comissão Europeia, tem sido promovida como a «oferta positiva» da UE aos países do Sul Global. É enquadrada como uma alternativa sustentável, baseada em valores e transparente à crescente presença geopolítica e económica da China no mundo através da sua iniciativa Belt and Road. O objetivo é mobilizar até 300 mil milhões de euros de investimento entre 2021 e 2027.[2]
A estratégia Global Gateway apoia o investimento em cinco áreas prioritárias: o setor digital, o clima e a energia, os transportes, a saúde e a educação e a investigação. Por um lado, oferece infraestruturas físicas, tais como cabos submarinos, corredores de transporte e energias renováveis, e, por outro, promove um programa de reformas para criar um «ambiente empresarial favorável» que facilite os investimentos europeus. No entanto, uma análise mais aprofundada revela que existem muitas questões preocupantes em relação à Global Gateway. Essas preocupações baseiam-se no facto de a principal fonte de financiamento da Global Gateway ser a política e o orçamento de cooperação para o desenvolvimento da UE, cuja missão principal, de acordo com os tratados fundadores da UE, é «a redução e, a longo prazo, a erradicação da pobreza».[3]
O presente relatório procura responder à seguinte questão central: a Global Gateway está a dar prioridade aos objetivos da política externa da UE e aos seus próprios interesses económicos em detrimento de resultados positivos em matéria de desenvolvimento nos seus países parceiros? Este relatório baseia-se em investigações anteriores da Counter Balance e da Eurodad[4] e fornece uma análise oportuna e abrangente do Global Gateway, incluindo o seu financiamento, governação e projetos mais recentes. Analisa se os projetos implementados até agora – nomeadamente nos setores da energia e do clima (incluindo matérias-primas), digital e da saúde – correspondem aos objetivos de desenvolvimento e aos princípios de ação externa da UE, tais como a erradicação da pobreza e da desigualdade, a proteção dos direitos humanos e o desenvolvimento sustentável. O relatório centra-se numa análise detalhada de 40 projetos abrangidos pelo Global Gateway (enumerados no anexo 3), muitos dos quais classificados como projetos «emblemáticos» do Global Gateway (todos enumerados nos anexos 1 e 2), que abrangem diferentes regiões e setores e foram selecionados como exemplos ilustrativos. Estes projetos foram também selecionados devido à disponibilidade de informações e literatura mais detalhadas provenientes de fontes externas (academia, meios de comunicação social, organizações da sociedade civil e outras partes interessadas). Em 25 dos 40 projetos Global Gateway analisados, à data da elaboração do relatório, pelo menos uma empresa europeia beneficiava do projeto (ver anexo 3). Entre as empresas beneficiárias figuram grandes empresas como a Siemens, o A.P. Moller Group, a SUEZ e a BioNTech. A presença de empresas europeias na maioria dos projetos analisados aponta para um risco elevado de que o Global Gateway dê prioridade à promoção de oportunidades para as empresas europeias no Sul Global em detrimento de objetivos de desenvolvimento, como a redução da pobreza. O que começou como uma estratégia de branding da UE[5] tornou-se uma abordagem central da ação externa, influenciando cada vez mais outras políticas fundamentais da UE, como o Plano Industrial do Pacto Ecológico e a Lei sobre Matérias-Primas Críticas. Ao mesmo tempo, as ações da UE para implementar o Global Gateway correm o risco de contradizer os seus próprios compromissos de defender elevados padrões de direitos humanos, sociais e dos trabalhadores, transparência, criação de parcerias iguais em vez de dependências e oferta de uma agenda de investimento democrática.
Resultados
Este relatório conclui que o Global Gateway da UE conduziu a três questões fundamentais que comprometem a capacidade da estratégia para produzir resultados positivos em matéria de desenvolvimento. Estas são:
- O Global Gateway promove os interesses comerciais e geopolíticos da UE, incentiva a privatização das infraestruturas e dos serviços públicos no setor energético no Sul Global e corre o risco de aumentar o peso da dívida dos países parceiros. Coloca-se a questão de saber se a prioridade do Global Gateway é permitir os investimentos da UE a nível global ou combater a pobreza e a desigualdade em todo o mundo. Os projetos do Global Gateway estão presentes em 29 dos 37 países pobres altamente endividados (HIPC), colocando em risco a capacidade dos países parceiros de satisfazer as necessidades e os direitos básicos dos seus cidadãos. O relatório mostra também que o Global Gateway permite investimentos de empresas privadas das maiores economias da UE em países com ligações coloniais históricas, suscitando preocupações quanto a uma abordagem neocolonial – desviando recursos do Sul Global em detrimento do desenvolvimento local.
- Existe o risco de impactos negativos nos direitos humanos e no ambiente.
Os riscos incluem impactos negativos nos empregos e nos meios de subsistência das pessoas (por exemplo, no caso do setor da gestão de resíduos), no acesso à terra e aos recursos e no direito à saúde, com consequências negativas para a prestação de serviços públicos. Estes riscos são exacerbados pelo facto de o Global Gateway intervir em contextos já caracterizados por violações dos direitos humanos.
Existe uma lacuna enorme na informação acessível ao público sobre o financiamento dos projetos, os processos de concurso, os contratos adjudicados e as avaliações financeiras, de direitos humanos e ambientais independentes e transparentes.
Os impactos ambientais prejudiciais também constituem um risco significativo. Isto inclui projetos que envolvem combustíveis fósseis, tais como centrais elétricas híbridas que utilizam energia solar e gasóleo, e projetos com uma pegada ambiental significativa, tais como projetos de hidrogénio, mineração de lítio ou centros de dados, bem como expansões portuárias, aeroportos e corredores de transporte. No caso específico do hidrogénio, 4 dos 13 projetos de hidrogénio com elevado consumo de água no âmbito do Global Gateway estão previstos em países com elevado stress hídrico. O Global Gateway continua a financiar gigantes poluentes – a TotalEnergies e a Enel são membros do seu Grupo Consultivo Empresarial – para os seus projetos de energias renováveis, apesar da falta de planos credíveis de descarbonização das empresas de combustíveis fósseis e do recuo nas suas promessas climáticas.[6]
Entre os projetos do Global Gateway destaca-se um acordo preocupante sobre matérias-primas assinado entre o Ruanda e a UE. Este acordo surge no contexto do conflito armado em curso na província rica em minerais da RDC, no qual o Ruanda é acusado de estar envolvido, e que pode representar um risco de exacerbar o conflito.
Além disso, o Banco Europeu de Investimento (BEI), uma instituição financeira de desenvolvimento fundamental para a implementação do Global Gateway, tem sido criticado por organizações da sociedade civil (OSC), parlamentares, académicos e jornalistas pelas suas avaliações de impacto inadequadas, pela ausência de uma devida diligência eficaz em matéria de direitos humanos, pelos seus fracos padrões de transparência e a ausência de um mecanismo independente de reclamações[7].
Em vez de se comprometer com o objetivo da UE de que 85% das ações externas contribuam para a igualdade de género, o BEI Global compromete-se apenas a que 30% da sua «parte nas operações» o faça.
Estes fatores suscitam preocupações quanto à credibilidade da narrativa do Global Gateway baseada nos direitos e nos valores.
- A forma como o Global Gateway foi desenvolvido e implementado não foi democrática nem transparente. O Global Gateway foi introduzido unilateralmente pela Comissão Europeia e pelo Alto Representante/Vice-Presidente da Comissão Europeia, excluindo os países do Sul Global da sua conceção, governação e processo de definição de prioridades desde o início. Os órgãos eleitos (incluindo os parlamentos), a sociedade civil e os peritos independentes dos países beneficiários não têm qualquer papel significativo na tomada de decisões ou na prestação de contas. Em vez disso, os funcionários da UE e as instituições financeiras de desenvolvimento tomam decisões de cima para baixo sobre o tipo de projetos a apoiar com fundos da UE, promovendo simultaneamente o envolvimento com os grandes interesses empresariais. Isto contradiz o princípio da Global Gateway de parcerias e projetos equitativos que «serão concebidos, desenvolvidos e implementados em estreita cooperação e consulta com os países parceiros».[8]
Embora a Comissão Europeia tenha criado uma Plataforma Consultiva da Sociedade Civil e das Autoridades Locais do Global Gateway,[9] esta é atualmente pouco mais do que um exercício de «marcar caixas», uma vez que não consegue influenciar a abordagem, a seleção e a conceção dos projetos. Ao mesmo tempo, o envolvimento do Grupo Consultivo Empresarial, composto por 59 grandes empresas, principalmente europeias, e associações empresariais,[10] é bastante dominante: os nomes dos seus membros aparecem em projetos Ao mesmo tempo, o envolvimento do Grupo Consultivo Empresarial, composto por 59 grandes empresas e associações empresariais, principalmente europeias,[11] é bastante dominante: os nomes dos seus membros aparecem em projetos do Global Gateway, como no cabo submarino Medusa, desenvolvido com a participação da Orange e da Alcatel, propriedade da Nokia.
Existe uma lacuna enorme na informação acessível ao público sobre o financiamento dos projetos, os processos de concurso, os contratos adjudicados e as avaliações financeiras, de direitos humanos e ambientais independentes e transparentes. Isto torna impossível monitorizar e avaliar a forma como os projetos contribuem para os objetivos de desenvolvimento ou o risco de impactos negativos nos países beneficiários.
O caminho a seguir
Com a tomada de posse do novo Parlamento Europeu e do novo Colégio de Comissários, este é um momento crucial para mudar de rumo. A Quarta Conferência das Nações Unidas sobre Financiamento para o Desenvolvimento, que se realizará em Espanha em meados de 2025, também oferece uma oportunidade para reorientar o papel da UE a nível global. A UE deve empenhar-se neste processo, colocando as necessidades dos países de baixo rendimento na vanguarda das suas estratégias futuras. Este relatório insta as instituições da UE e os Estados-Membros a considerarem as seguintes recomendações políticas: O presente relatório insta as instituições da UE e os Estados-Membros a ponderarem as seguintes recomendações políticas:
A. Reavaliar sem demora a estratégia «Global Gateway».
Tal deve incluir:
- Reafirmar as missões principais do Global Gateway (como instrumento da UE para a cooperação para o desenvolvimento e como veículo para canalizar a Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (AOD)), nomeadamente a redução da pobreza em todo o mundo, o desenvolvimento sustentável do planeta, a solidariedade e o respeito mútuo entre os povos e a proteção dos direitos humanos, em particular os direitos da criança. Os outros objetivos atualmente atribuídos ao Global Gateway, tais como os objetivos de política externa e a promoção dos interesses económicos da UE, não podem ser prosseguidos com a AOD da UE.
- Trabalhar com o Sul Global para elaborar uma estratégia de cooperação forte, baseada na soberania, na autossuficiência e num quadro de cooperação internacional justo.
- Dar prioridade a projetos que promovam a cooperação regional, em vez de projetos país a país, que representam uma oportunidade conveniente para as empresas europeias, mas podem alimentar uma corrida para o fundo entre os Estados para atrair investimentos.
- Apoiar projetos de parceria público-pública e organizações da sociedade civil com financiamento baseado em subvenções para garantir a prestação de serviços públicos e infraestruturas sustentáveis com benefícios sociais e ambientais.
- Incluir empresas em projetos em que existam provas claras e sólidas de adicionalidade em termos de desenvolvimento a longo prazo. Dar prioridade às empresas locais, especialmente as lideradas por mulheres, que apoiam a sustentabilidade ambiental e as necessidades socioeconómicas das comunidades indígenas e locais.
- Publicar os resultados e indicadores específicos que contribuem para a redução da pobreza e das desigualdades – incluindo de género – para cada projeto, o que deve permitir uma responsabilização e avaliação claras dos projetos, a fim de determinar quais são os impactos dos investimentos e quem beneficia deles.
B. Adotar padrões elevados nos processos de tomada de decisão, aquisição, transparência e implementação do Global Gateway.
No mínimo, isso deve incluir as seguintes medidas:
- A Comissão Europeia deve tornar públicos todas as atas das reuniões entre os seus funcionários e os membros do Grupo Consultivo Empresarial, em que o Global Gateway é discutido.
- A Comissão Europeia deve fornecer provas de que o Global Gateway não é uma fonte de favoritismo para o setor económico dos Estados-Membros da UE e uma forma de promover a ajuda informalmente vinculada.
- Todos os documentos que a Comissão Europeia e as instituições financeiras de desenvolvimento (IFD) têm para apoiar a seleção dos seus projetos devem ser tornados públicos. As IFD que implementam projetos do Global Gateway, como o BEI, devem tornar pública cada avaliação da dívida relacionada com os projetos.
- Os critérios de seleção e os beneficiários dos contratos adjudicados a empresas, bem como as garantias e subvenções para projetos ao abrigo do Fundo Europeu para o Desenvolvimento Sustentável Plus (EFSD+), devem ser publicados, bem como dados desagregados sobre o financiamento total dos projetos proveniente de todas as fontes públicas e privadas.
- As viagens de negócios, missões e atividades centradas no apoio aos interesses empresariais da UE relacionados com projetos Global Gateway não devem ser financiadas pelo orçamento da UE para o desenvolvimento.
- Apenas as empresas do setor privado que cumpram os mais elevados padrões de diligência devida, tal como estabelecido na Diretiva da UE relativa à diligência devida em matéria de sustentabilidade das empresas, devem ser elegíveis para implementar projetos Global Gateway. Além disso, as empresas devem garantir os direitos de negociação coletiva, cumprir as normas laborais em conformidade com as recomendações da OIT, estar alinhadas com o Acordo de Paris e demonstrar uma contribuição clara para os objetivos de desenvolvimento.
A questão fundamental é: quais são os benefícios reais para o Sul Global? A falta de provas por parte da UE demonstra que o Global Gateway, tal como se apresenta atualmente, não pode ser a estratégia fundamental para o desenvolvimento e a ação externa da UE.
C. Estabelecer processos e mecanismos que permitam o escrutínio público e parlamentar do Global Gateway, tanto na Europa como no Sul Global.
O Parlamento Europeu e as organizações da sociedade civil devem poder examinar formalmente a estratégia Global Gateway e a sua implementação. Na sua forma atual, a Plataforma Consultiva da Sociedade Civil e das Autoridades Locais tem limitações importantes. O mandato e o papel da plataforma têm de ser totalmente transformados e devem permitir a participação inclusiva de todas as OSC interessadas e das organizações de defesa dos direitos das mulheres no escrutínio da implementação da Global Gateway até à data. As OSC devem ter um papel ativo na seleção, conceção e implementação de todos os projetos que recebem apoio do orçamento de desenvolvimento da UE e dos investimentos externos da UE. Além disso, as OSC devem continuar a ter acesso a canais de financiamento independentes e bem dotados para reforçar o seu trabalho e o seu papel na sociedade, permitindo-lhes escolher as suas áreas de trabalho com base nas suas próprias prioridades.
D. Rever o alinhamento do Global Gateway com os objetivos de desenvolvimento da UE antes da aprovação do orçamento da UE para o período pós-2027.
O Tribunal de Contas Europeu (TCE) deve realizar uma avaliação do alinhamento do Global Gateway com os objetivos de desenvolvimento da UE. A Comissão Europeia deve realizar uma consulta pública da sociedade civil para avaliar o Global Gateway, a fim de garantir que as OSC contribuam para definir a próxima estratégia de cooperação para o desenvolvimento da UE. O novo Colégio de Comissários para o período 2024-2029 deve seguir o mandato em matéria de desenvolvimento e ação externa estabelecido nos Tratados da UE e garantir que a política de desenvolvimento não seja uma estratégia para gerar lucros empresariais.
A questão fundamental é: quais são os benefícios reais para o Sul Global? A falta de provas por parte da UE demonstra que o Global Gateway, tal como se apresenta atualmente, não pode ser a estratégia fundamental para o desenvolvimento e a ação externa da UE. Enquanto um dos atores mais poderosos no domínio do desenvolvimento, a UE dispõe dos recursos e da capacidade para contribuir para a redução da pobreza e para a luta
contra a crise climática e as desigualdades, corrigindo décadas de injustiça e exploração sistémicas. Deve aderir a uma visão de uma transição global justa, baseada nos princípios da igualdade, dos direitos, da soberania, do desenvolvimento socioeconómico e de uma arquitetura financeira internacional justa.
[1] Ursula von der Leyen (2024) Europe’s choice: political guidelines for the next European Commission 2024-2029 (Strasbourg, 18 July 2024). https://commission.europa.eu/ document/download/e6cd4328-673c-4e7a-8683-f63ffb2cf648_en?filename=Political%20 Guidelines%202024-2029_EN.pdf
[2] European Commission (2021) Joint communication to the European Parliament, the Coun- cil, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank: The Global Gateway. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021JC0030
[3] Tratado sobre o Funcionamento da União Eropeia, art. 208
[4] Farwa Sial and Xavier Sol (2022). The emperor’s new clothes: what’s new about the EU’s Global Gateway? (Eurodad and Counter Balance). https://www.eurodad.org/the_emper- or_s_new_clothes_what_s_new_about_the_eu_s_global_gateway
[5] Farwa Sial and Xavier Sol (2022) The emperor’s new clothes: what’s new about the EU’s Global Gateway? (Eurodad and Counter Balance). https://www.eurodad.org/the_emper- or_s_new_clothes_what_s_new_about_the_eu_s_global_gateway
[6] The Guardian (2023) Big oil quietly walks back on climate pledges as global heat records tumble. https://www.theguardian.com/us-news/2023/jul/16/big-oil-climate-pledges-ex- treme-heat-fossil-fuel
[7] Counter Balance (2021) Joint CSO submission: human rights approach of the EIB. https://counter-balance.org/uploads/files/Documents/Briefings-and-Policy-Files/ Joint-CSO-Submission_EIB-Human-rights-approach_August2021.pdf
[8] European Commission (2021) Joint communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank: The Global Gateway. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021JC0030
[9] European Commission (2023) Global Gateway Civil Society and Local Authorities Advisory Platform: list of members. https://international-partnerships.ec.europa.eu/document/ download/264bc2a4-7e04-4e64-a4cd-0c37c1860228_en?filename=global-gate-way-cso-la-advisory-platform-members-list_en.pdf. Oxfam é membro da plataforma.
[10] European Commission (2023) Global Gateway Business Advisory Group: list of members and observers. https://international-partnerships.ec.europa.eu/document/8f0954fc- 34ed-45fe-8c68-b59015e98b41_en
[11] European Commission (2021) Joint communication to the European Parliament, the Coun- cil, the European Economic and Social Committee, the Committee of the Regions and the European Investment Bank: The Global Gateway. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ EN/TXT/?uri=CELEX%3A52021JC0030