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Introdução
No primeiro semestre de 2025, os sinos dobraram pela ordem internacional liberal. Entre a hibernação da USAID, determinada pela administração Trump (e validada, por omissão, por um Congresso incapaz ou sem vontade de exercer a sua autoridade constitucional), e o anúncio, pelo governo de Keir Starmer, da redução do volume financeiro e operacional da cooperação britânica para fazer face a gastos militares extraordinários, a cooperação para o desenvolvimento não ficou incólume. A cooperação holandesa e sueca reduzir-se-ão visivelmente nos próximos anos. A APD está cada vez menos no centro das grandes questões da cooperação para o desenvolvimento. No campo específico da finança para o desenvolvimento, é cada vez menos um instrumento independente e cada vez mais uma alavanca para apascentar capital privado rumo a projectos com “elevada investibilidade” (Taggart e Power 2024).
Este artigo interpreta as transformações no campo específico da finança para o desenvolvimento entre 1997, com a eclosão da Crise Financeira Asiática, e fica suspensa em 2025, condensando-se no éter da “policrise”. Entre 1997 e 2015, o enfraquecimento da hegemonia do consenso de Washington deu lugar a um período de experimentação institucional que acompanhou a reemergência da República Popular da China (RPC) e do seu modelo de desenvolvimento, cuja componente financeira é distintiva. A Grande Crise Financeira, entre 2008 e 2012, reforçou o poder estrutural e infraestrutural do sistema financeiro global, movendo o financiamento do desenvolvimento para a lógica da investibilidade e atracção de capital privado.
Entre 2012 e 2020, esse reforço coincidiu com a transição para um consenso específico acerca das fronteiras entre Estado e mercado, nomeadamente no Norte global. Ao mesmo tempo, a Iniciativa Faixa e Rota (BRI) chocava com as prioridades consensualizadas no seio do CAD da OCDE e das instituições de Bretton Woods. A partir de 2020, com as ondas de choque da primeira administração Trump, da conclusão do Brexit, da pandemia de COVID-19 e da invasão russa da Ucrânia, a lógica unipolar cedeu sob a pressão centrífuga do sistema internacional. A competição emergente entre os EUA e a RPC sinaliza uma transição para a multipolaridade. A elevada interdependência que caracterizou a produção e distribuição económica global, em especial após 2001 (com a adesão da RPC à Organização Mundial do Comércio), resultou num sistema internacional competitivo que, tendo poucas semelhanças substantivas com a Primeira Guerra Fria (GF1), é, ainda assim, marcado por competição e pode ser caracterizado como Segunda Guerra Fria (GF2).
O financiamento do desenvolvimento é, na presente conjuntura, um campo de disputa, atingido por três problemas. Em primeiro lugar, uma fragmentação cada vez mais intensa. Em segundo lugar, pelas tensões inerentes à subordinação financeira produzida pela persistência do desenvolvimento desigual e combinado. Em terceiro lugar, pelos fracos resultados produzidos pela agenda da mobilização de capital privado.
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Da incoerência produtiva à Segunda Guerra Fria (1997-2025)
2.1 Da crise financeira asiática à incoerência produtiva
A noção de “incoerência produtiva”, aparentemente paradoxal, resulta da interpretação feita pela economista Ilene Grabel (2011; 2017) acerca das intuições de Albert Hirschman. Ao contrário dos seus contemporâneos, defensores da grande teoria e do crescimento equilibrado, e dos seus críticos, Hirschman defendia a importância da aprendizagem e da experimentação, recusando o primado quantificador da economia do desenvolvimento que ainda informa, aliás, o edifício intelectual do financiamento do desenvolvimento. Grabel defende a importância da incoerência produtiva como propulsora da autonomia na definição do percurso de desenvolvimento, nomeadamente no recurso a múltiplas ferramentas, incluindo aquelas proscritas pelo consenso de Washington ou pelos dogmas da economia neoclássica em voga na década de 90. Embora atribua a origem dessa incoerência à acção específica do FMI a partir dos anos 80 do séc.XX (Grabel 2011), Grabel também mostra, em conjunto com outras vozes críticas, que a postura do FMI após a crise contribuiu para o declínio da hegemonia sistémica do neoliberalismo.
Quando a Crise Financeira Asiática acabou, já não era Asiática. Entretanto, havia chegado ao Brasil e à Rússia. A liberalização das contas de capital e a criação de um tabu alargado sobre os controlos de capital como instrumentação de regulação nacional, por todo o Sul global, à medida que o consenso de Washington revolucionava as relações económicas internacionais, levara ao influxo de capitais para as economias emergentes da Ásia do Sudeste. O primeiro país a ceder foi a Tailândia (Chang 2000; Wade 1998).
As instituições de Bretton Woods, e uma parte relevante do comentariado económico internacional, ainda imbuídos do espírito festivo da unipolaridade, apressaram-se a diagnosticar o problema. Por um lado, o capitalismo de estado e a política industrial tinham fracassado definitivamente. Por outro, a arquitectura financeira liberalizada e desregulada havia sido infectada por um episódio inevitável e infeliz de manias, pânicos e quebras. As causas sistémicas foram também levantadas, nomeadamente por Wade (1998), mas a marcha triunfante da finança livre de amarras continuaria durante algum tempo.
Ao longo dos dez anos seguintes, não só o FMI viu o seu portefólio de empréstimos diminuir, uma vez que, às reformas draconianas exigidas (e com resultados inconclusivos), se adicionava o efeito de estigmatização sobre os seus devedores, como se abriu uma janela para a afirmação de novos financiadores do desenvolvimento fora do perímetro definido pelo CAD-OCDE ou pelas instituições de Bretton Woods.
Quando a Grande Crise Financeira teve início, o consenso de Washington abanou, mas não ruiu de imediato. As primeiras análises sugeriam que a agenda da liberalização e desregulação era parcialmente responsável (Tooze 2019) e que o poder do sistema financeiro, expresso na financeirização da economia política global (Krippner 2012), era uma causa clara para uma das crises mais graves da história do capitalismo, mas um problema sem soluções ao dispor dos Estados. Como ficaria claro, dentro em pouco, a estabilização da economia mundial reforçou o poder do sistema financeiro e, decisivamente para o financiamento do desenvolvimento, reforçou a centralidade das fontes e fluxos privados para as questões fulcrais do desenvolvimento sustentável.
A primeira conferência sobre o financiamento ao desenvolvimento, em Março de 2002, ocorreu sob o signo dos ataques da al-Qaeda às Torres Gémeas, em Setembro de 2001. O poder dos EUA rearticulou-se e sabemos que a sua capacidade de instrumentalização da interdependência, documentada por Farrell e Newman (2019) (2019). Durante o ápice aparente da projecção de poder americano, a conferência de Monterey expressava a responsabilidade primária dos Estados e governos sobre os percursos nacionais de desenvolvimento. A APD era um elemento entre outros, embora fosse mais importante em 2002 do que será em 2025. E o sistema financeiro não foi entendido como fonte de instabilidade ou incerteza. Pelo contrário, a insistência de Monterey passou pela procura da “consistência e coerência entre sistema comercial, financeiro e monetário” (ONU 2003, 18). Cinco anos depois, em Doha, Qatar, o papel do FMI e do sistema financeiro eram questionados (ONU 2008, 25–26). Sob o signo da Grande Crise Financeira, o senso comum hegemónico começava a alterar-se.
Se, em Monterey e Doha, as fontes e fluxos privados eram vistos como relevantes, passariam agora a ser fulcrais, em função da transferência de poder, cedido sem grande oposição pelos Estados centrais (com algumas excepções que se tornariam muito relevantes), para um sistema financeiro que, feitas as contas, havia lucrado muito e pago pouco. Era a conclusão frouxa de uma história complexa acerca da dupla crise orçamental e de legitimidade dos Estados após o fim do sistema de Bretton Woods, em 1973.
No mesmo período que medeia entre Monterey (2002) e Addis Ababa (2015), um novo paradigma para a APD viria a centrar expressamente a eficácia da ajuda, cada vez mais entendida no sentido estreito de uma relação custo-benefício proveitosa para os financiadores bilaterais. Entre a declaração de Paris (2005), a agenda de Accra (2008) e a declaração de Busan (2012), a APD encetou o seu caminho rumo a uma condição secundária: já não seria um instrumento de promoção da solidariedade, mas uma alavanca. Com a Agenda 2030 e a terceira conferência sobre o financiamento do desenvolvimento, a lógica havia mudado. Em 2013, a China lançava a BRI. Dois anos depois, prenunciando a competição que se faria sentir dentro em breve, os EUA recusavam a adesão ao Banco Asiático de Investimento Infraestrutural (AIIB).
Não é uma “nova” Guerra Fria; é, ao invés, um sistema internacional competitivo que opõe o modelo americano ao chinês.
2.2 Da Grande Crise Financeira à pandemia: o consenso de Washington muda-se para Wall Street.
No que concerne ao financiamento do desenvolvimento, torna-se relevante sublinhar que o volume de APD com origem nos países membros do CAD-OCDE não sofreu uma variação alta. Manteve-se mais ou menos incólume, uma vez que o valor desembolsado líquido em 2007 (117 mil milhões de dólares a preços constantes) nunca desceu abaixo desse nível. Ao invés, é nos anos que medeiam entre a conclusão da Crise Financeira Asiática e a GCF que encontramos uma pista para compreender o presente.
Entre 1960 e 2002, o rácio APD/fluxos privados era suficientemente elevado para sugerir que a APD era mais fiável, ao mesmo tempo que sugeria uma equivalência funcional entre o financiamento ao desenvolvimento e a própria APD. Entre 2002 (Monterey) e 2008 (Doha), o rácio inverteu-se. Apesar da volatilidade inerente a ciclos de investimento e liquidez, os fluxos privados tornam-se predominantes e decisivos. Em 2002, fluíram 8878 milhões de dólares dos países-membros do CAD-OCDE para países recipientes. Em 2007, esse volume tinha subido para 350 197 milhões. Três anos depois, 372 847 milhões. Ou seja, ainda antes da Grande Crise Financeira, a APD move-se para a condição de alavanca que passou a ocupar até hoje. O sistema financeiro manteve os seus pilares relativamente incólumes e beneficiou da expansão do volume de capital disponibilizado pelos bancos centrais entre 2007 e 2013. A excepção à turbulência financeira localizou-se na zona mais afectada pela Crise Financeira Asiática: a incoerência produtiva havia persuadido os países mais afectados a procurar soluções regionais e a fortalecer as suas reservas monetárias para fazer face à volatilidade do sistema financeiro (Grabel 2017).
A economista política Daniela Gabor sugere que, entre 2010 e 2015, ocorreu uma mutação no consenso sobre os papéis relativos do Estado e do mercado no modo de financiar o desenvolvimento, em particular projectos com alta intensidade em capital. A implicação, de acordo com Gabor (2020), é a de que, ao invés da redução do perímetro do Estado através da receita-padrão da liberalização, desregulação e privatização preconizada pelo consenso de Washington e executada pelas instituições de Bretton Woods até à GCF, seria necessário intensificar a lógica das Parcerias Público-Privadas (PPP) para fazer face a problemas financeiros identificados aquando da formulação da agenda 2030. Para resolver a questão, era necessária uma parceria financeira renovada. Gabor designa-a como consenso de Wall Street. Este consenso hegemónico situa a APD, em especial o seu canal multilateral, como alavanca para mitigar ou remover o risco assumido por investidores privados em projectos e contextos económicos vulneráveis. A lógica situa-se algures entre a escolta e o apascentamento do capital privado, nomeadamente dos vencedores da GCF, como os fundos de pensões, fundos soberanos, fundos não-listados e os gestores desses fundos. Se o consenso de Washington passava pelo empoderamento dos actores financeiros em detrimento do poder público, o consenso de Wall Street passa pelo enriquecimento da finança privada às custas do erário público.
Sabemos que a emergência do paradigma chinês decorre das tensões do desenvolvimento desigual e combinado do capitalismo de Estado chinês (Rolf 2021). Também sabemos que o modelo chinês decorre do modo como essas tensões foram orientadas para a internacionalização da China enquanto agente de transformação no desenvolvimento global (Hameiri e Jones 2024) e como os países do Sul mobilizaram a incoerência produtiva gerada pela reemergência da China para redefinir os seus percursos de desenvolvimento (Jepson 2020).
O financiamento do desenvolvimento não fica imune a estas transformações. A comparação explícito entre os modelos chinês e ocidental (com variações entre o modelo europeu e americano) de financiamento ao desenvolvimento (i.e. (Larsen 2024) sublinha uma evidência empírica: à entrada da presente conjuntura, o modelo chinês é mais eficaz. Entre outras razões, podemos sublinhar o seu carácter transacional e, talvez mais importante, a sua capacidade de mobilizar recursos financeiros numa abundância aparentemente inatingível pelos membros mais relevantes do CAD-OCDE. O consenso de Wall Street, ao invés, mobiliza recursos públicos escassos para projectos com pouca apropriação por parceiros e baixa atractividade para investidores, além de confiar em capacidades empresariais que, ao longo de cinquenta anos e, em especial nos últimos vinte, foram perfuradas por fraco investimento e forte financeirização. Apesar de tudo isto, as vantagens do modelo de desenvolvimento chinês não esgotam as questões legítimas acerca do modo como o Sul global pode negociar a sua posição no sentido de prevenir a repetição do extractivismo colonial da segunda metade do séc. XIX, uma repetição em que a República Popular da China, apesar da sua putativa pertença ao Sul, participa activa e estrategicamente.
Se o modelo chinês visou, pelo menos desde 2013, a protecção e robustecimento de canais e redes vitais para o crescimento doméstico e a internacionalização, o modelo “ocidental” visou garantir a remuneração do investimento privado e a “eficácia” da APD. Em 2015, o choque duplo da agenda de Addis Ababa e da agenda 2030 colocou o paradigma ocidental, cada vez mais assente na escolta ou apascentamento do capital privado para projectos de desenvolvimento, na rota concreta de uma mutação: a do desenvolvimento enquanto actividade passível de investimento lucrativo.
2.3. Trump, a pandemia e a segunda Guerra Fria
Se a origem da presente conjuntura, neste texto, é a Crise Financeira Asiática, o momento de viragem é a reorientação da ordem internacional entre 2017 e 2025. O destino do Acordo de Investimento entre a União Europeia e a China é exemplificativo. Negociado entre 2013 e 2020, foi aprovado e rapidamente suspenso sine die pelo Parlamento Europeu em 2021. A suspensão ilustra a transição sistémica para uma lógica competitiva. A pandemia de COVID-19 veio reforçar esta lógica. Com o colapso económico mitigado pela acção de Estados do Norte repentinamente capacitados para resolver problemas, a tendência para uma bifurcação aparente na ordem internacional tornava-se mais evidente. A partir de 2021, essa bifurcação também se evidencia nos debates acerca do financiamento ao desenvolvimento, exacerbados pela controvérsia em torno do acesso imediato a vacinas e à produção massificada das mesmas, evocando debates dos anos 70 sobre transferência de tecnologia e soberania.
Em 2021, a União Europeia, que continua a ser o mais importante financiador multilateral do desenvolvimento, transformava o seu paradigma de desenvolvimento, incluindo os modos e processos de financiamento – com destaque para a mitigação do risco através da insistência renovada em mecanismos de garantia soberana. Em 2021, a UE acompanhava a inclinação geopolítica do desenvolvimento global, ao anunciar a Global Gateway, uma iniciativa de investimento focada na atracção de países parceiros. Ao mesmo tempo, a controversa alocação de Direitos Especiais de Saque pelo FMI, em 2021, demonstra, para alguns, que toda a arquitectura do financiamento ao desenvolvimento deve ser revista.
Como podemos interpretar a conjuntura presente? Nesta análise, encontramos uma continuidade entre a tese da “incoerência produtiva” e um padrão de competição sistémica que, em círculos académicos mais ligados à economia política global e à geografia crítica, se tem designado como segunda Guerra Fria (i.e. (Schindler et al. 2024). Não é uma “nova” Guerra Fria; é, ao invés, um sistema internacional competitivo que opõe o modelo americano ao chinês. Esta competição não assenta, por agora, em reivindicações territoriais suportadas por poder militar cru. Esse foi o paradigma da primeira Guerra Fria (GF1): um processo geopolítico exclusivo em que a constituição de blocos era prioritária como fonte de segurança. Ao invés, a segunda Guerra Fria (GF2) assenta numa malha de interdependências, cujo objectivo é o controlo ou domínio sobre redes estratégicas com vista a assegurar conectividade inter-redes centrada nos EUA ou na China. No que respeita ao financiamento do desenvolvimento, a BRI ultrapassou claramente a difusa e inconsistente “oferta” alternativa, embora alguma literatura recente tenha apontado para a aproximação entre ofertas – uma vez que a China diminuiu a oferta de crédito – também em face da crise da dívida no Sul, em que tem responsabilidades claras, e aposta, cada vez mais, em projectos com requisitos de eficiência mais restritivos, num movimento de “convergência miserável” com o CAD-OCDE (Hameiri e Jones 2025), ao passo que a geopolitização da cooperação para o desenvolvimento, particularmente visível na Europa, evidenciou-se a partir de 2021. Apesar disso, a importância da China no financiamento ao desenvolvimento sugere que a “incoerência produtiva” pode continuar a ser relevante (Taggart, Cheng, e Power 2025), uma vez que, no continente africano e apesar da retórica europeia, a prevalência chinesa é incontornável (Banik e Mawdsley 2023). A “incoerência produtiva” identificada por Grabel tem aqui uma eventual versão maligna: desprovidos de recursos e soluções, o Sul global poderá reduzir-se novamente à condição identificada pelos teóricos da dependência, desta feita num cenário extractivista planetarizado (Arboleda 2020).
O financiamento ao desenvolvimento, em 2025, pode ser uma alavanca de desenvolvimento nos termos mínimos expressos, por exemplo, na Declaração por uma Nova Ordem Económica Internacional.
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Reconhecer a fragmentação e combater a subordinação: conclusões?
3.1 Reconhecer a fragmentação
Em suma, o financiamento ao desenvolvimento, em 2025, pode ser uma alavanca de desenvolvimento nos termos mínimos expressos, por exemplo, na Declaração por uma Nova Ordem Económica Internacional. Contudo, isso dependerá do reconhecimento, diagnóstico e resolução dos três problemas enunciados no parágrafo anterior. No relatório da Comissão de Peritos em Financiamento ao Desenvolvimento que alimentará a conferência de Sevilha, o problema da fragmentação é explicitamente reconhecido e são propostas algumas soluções relevantes. Mas o problema persiste. A fragmentação do financiamento ao desenvolvimento é um reflexo dos sintomas mórbidos da ordem internacional liberal, simbolizada pela desaparição da USAID, pela geopolitização da APD europeia e pela instrumentalização da cooperação para o desenvolvimento num ambiente de competição próprio da segunda Guerra Fria? Ou reflecte, apesar de tudo, um momento renovado de “incoerência produtiva”, como insistiu recentemente Ilene Grabel (2022)? A emergência de novos financiadores com músculo financeiro e uma visão estratégica, como os países do Conselho de Cooperação do Golfo, em especial os Emirados Árabes Unidos, ou a Turquia, é sintomática: no continente africano, a internacionalização do capitalismo de Estado emirati é visível através dos investimentos da empresa DP World, ao passo que as construtoras turcas, historicamente robustas e alimentadas por um ambiente doméstico favorável aos seus interesses, mostram capacidade de competir com os conglomerados europeus e também chineses, no continente africano e na Ásia Central (um contexto adicional da GF2).
Ao mesmo tempo, a fragmentação técnica dos instrumentos elegíveis como APD tornou a APD programável um reduto microscópico e cada vez menos relevante num ambiente geopolítico competitivo. Tendo em conta que a APD não só perdeu protagonismo enquanto fluxo como se tornou alavanca de outros fluxos tidos como mais relevantes, o protagonismo crescente das Instituições Financeiras de Desenvolvimento e das Agências de Crédito à Exportação cresceu, provavelmente, em detrimento das agências bilaterais. E, ainda assim, o ápice da fragmentação pode estar na pulverização do sistema de financiamento ao desenvolvimento, anunciada por alguns depois do desmembramento da USAID.
Por fim, o reconhecimento da fragmentação também passa pela compreensão da profundidade das interdependências que definem a conjuntura presente. Se, durante a GF1, essas interdependências eram relativamente superficiais e pouco instrumentalizáveis por agentes privados com algum poder de negociação ou desalinhamento face aos Estados, a GF2 mostra-nos que o poder privado já não é uma função das relações internacionais, mas um produtor das mesmas, com a consequência lógica de uma secundarização da lógica territorial à lógica das redes, da conectividade, da cadeia de fornecimento e das relações entre empresas.
3.2 Combater a subordinação
A subordinação financeira internacional é uma agenda de investigação académica recente que se revela instrutiva para uma consideração raciocinada do financiamento ao desenvolvimento (Kaltenbrunner et al 2022). Retiro duas conclusões básicas sobre a) a transformação dos Estados e a transformação verde e b) a finança como vector de subordinação. Por um lado, as economias políticas do Sul global continuam a manifestar configurações de subordinação e dependência que, diferindo substantivamente de outras fases históricas, lhes conferem, na prática, a mesma posição dependente e hierarquicamente inferior que na segunda metade do séc. XIX. Com as reservas éticas devidas em face da opressão colonial, a posição relativa não se alterou. Isto resulta na sobredeterminação externa das suas estruturas sócio-económicas e, por conseguinte, na sua subalternização permanente, apesar dos esforços de mobilização doméstica de recursos e inserção funcional em redes globais de produção. Esta subalternização, como sugere uma riquíssima literatura, produz formas de Estado incapazes de cumprir funções básicas de coordenação social e económica que serão fundamentais para garantir uma transformação verde adequada, ou seja, capaz de manter largas franjas do planeta habitáveis. Para além dos imperativos éticos e dos compromissos políticos com a soberania democrática, a capacidade dos Estados, à entrada de uma etapa histórica em que a catástrofe climática se anuncia com violência prometaica, será tanto mais decisiva quanto mais desarticulada no presente estiver. A silenciosa e silenciada crise da dívida no Sul global é uma ilustração grotesca deste paradoxo: enquanto a lógica pró-cíclica do endividamento pesar sobre os mesmos Estados que terão a responsabilidade de responder a vulnerabilidades cada vez mais complexas, mais brutais serão.
A reivindicação de superioridade normativa por via da transparência é um artifício sem tradução concreta no investimento contínuo necessário em desenvolvimento humano, hoje ameaçado por prioridades estratégicas.
3.3 Conclusões?
O financiamento ao desenvolvimento inscreve-se na presente conjuntura como elemento de tensão geopolítica. A era dos consensos parece ter passado à história da unipolaridade. A emergência e maturação da BRI como alternativa às propostas do Ocidente veio demonstrar que os percursos de desenvolvimento não exigem uma via única. Na medida em que o paradigma analítico da segunda Guerra Fria tem alguma viabilidade, a “batalha das ofertas”, como memoravelmente proposto por Josep Borrell aquando da apresentação da Global Gateway, não é uma batalha normativa ou simétrica, apesar das declarações grandiosas de Ursula von der Leyen, Kaja Kallas ou Joe Biden. Não é normativa porque o financiamento ao desenvolvimento está a transformar-se em alavanca de centralidade em redes estratégicas – o exemplo paradigmático é o das infraestruturas, mas pode acrescentar-se, a esse, o das cadeias de fornecimento de materiais significados como “críticos” ou das redes de produção de tecnologias “críticas”. A reivindicação de superioridade normativa por via da transparência é um artifício sem tradução concreta no investimento contínuo necessário em desenvolvimento humano, hoje ameaçado por prioridades estratégicas. E também não é simétrico porque, ao passo que o modelo chinês de financiamento ao desenvolvimento comporta condições duras e um risco claro de incumprimento, também revela uma eficácia elevada no cumprimento de prazos e na clareza das relações transacionais. Além disso, o ecossistema de agentes de desenvolvimento cultivado pelo modelo do CAD-OCDE, dependente de empresas, públicas e privadas, com capacidades limitadas e ambientes de crédito desfavoráveis, além de sustentado por estruturas de incentivos com eficácia duvidosa e por um discurso moralizador com eficácia também duvidosa, terá um teste decisivo nos vinte anos pós-2030. A conferência de Sevilha será apenas um preâmbulo.
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