Introdução
Este artigo explora a governança real das políticas sobre o comércio informal na cidade de Joanesburgo, com base em pesquisas empíricas participativas realizadas pelo autor em várias fases.
A hipótese é que, no centro de Joanesburgo, as autoridades municipais não formam uma entidade homogénea, acabando por não seguir uma estratégia única, transparente e coerente para governar a complexidade do fenómeno. Pelo contrário, assiste-se a uma governação assimétrica, ou seja, a uma mistura de intervenções estatais, que combinam diferentes práticas e técnicas de governo. Se por um lado a administração municipal produz uma ampla documentação normativa sobre o comércio informal, que parece seguir estratégias de legitimação dos comerciantes informais em torno dos conceitos de «formalização» e «integração» ou, melhor dizendo, «incorporação», por outro vários actores estatais, exercendo o seu poder, agem de forma arbitrária, que pode ser definida como «predatória», em função dos seus próprios interesses. Estas práticas criam zonas diferenciadas de soberania e cidadania, com base nos diferentes interesses do mercado (Ong 2006), e remodelam as relações entre Estado e comerciantes informais.
A ambiguidade e a assimetria do sistema de governação têm como objetivo criar uma lógica seletiva na alocação de recursos, que é também a base sobre a qual os diferentes atores estatais podem exercer a autoridade. É o poder do Estado que determina a informalidade e que discrimina com base nela, criando formas de ilegalidade na regulamentação e na reorganização espacial.
No entanto, como o Estado não exerce de forma unívoca e coerente um poder opressivo ou repressivo (Lindell 2008, 2010a, 2010b), podem abrir-se novos espaços de interação para os comerciantes informais, que assim podem influenciar a implementação das próprias políticas públicas.
Pode-se, portanto, afirmar que essa governança assimétrica é funcional a uma neoliberalização das políticas urbanas: por um lado, formas intolerantes de controlo do espaço, que podemos definir em termos de «reorganização neocolonial do espaço» (Steck et al. 2013: 147, 155-157), reproduzem continuidades históricas de cooptação e repressão que limitam e fragmentam a agência dos comerciantes informais; por outro lado, uma pluralidade e variedade de atores e interesses emergem no terreno e organizam-se autonomamente em novos modelos de gestão empresarial do comércio informal, que podemos considerar como uma «reorganização neoliberal do espaço» (Steck et al. 2013: 158-162). Estes novos modelos, no caso específico de Joanesburgo, são realizados e conduzidos principalmente pelo setor privado e integram ou incorporam de forma parcial e exclusiva apenas uma minoria de vendedores ambulantes informais nos chamados City Improvement Districts (CID), enquanto a maioria deles permanece localizada em áreas superlotadas do centro da cidade, mal ou nada administradas, excluídas do acesso aos plenos direitos de cidadania social e económica.
Informalidade
Na base desta análise está a ideia de que a informalidade urbana é um espaço político no qual os atores sociais coletivos negociam os diferentes interesses com os vários centros de poder em várias escalas, ou seja, é uma «forma de produção do espaço» (Roy, AlSayyad 2004; Roy 2009a) mais do que um setor económico segundo a definição liberal (de Soto 1989, 2000). Nesta interpretação política, a informalidade é produzida pelo Estado no seu interior e não fora dele. O Estado, na sua pluralidade de ação, em muitos casos, opera de acordo com uma «informalidade calculada» (Roy 2009b), ou seja, práticas de «flexibilidade territorializada» através das quais exerce o poder soberano e tira partido da valorização diferenciada dos recursos do seu território. O Estado, portanto, utiliza a informalidade como instrumento de acumulação e autoridade (Roy 2009b: 81), criando «estados» e «zonas» de exceção (Agamben 2003; Ong 2006) nos quais se situa fora da lei para implementar políticas locais de desenvolvimento que, assim, se esclerotizam numa negociação fragmentada entre uma pluralidade de atores e interesses em jogo.
A informalidade, além de ser uma forma de soberania, é também expressão do poder de classe, que discrimina e criminaliza algumas formas e práticas informais, normalizando outras como práticas do Estado. Nesse sentido, a informalidade é uma estrutura de poder (Roy 2009b: 84) mais do que um fenómeno popular democrático nascido de baixo (Appadurai 2001) ou práticas para-legais de grupos sociais subalternos (Chatterjee 2004; Bayat 2000).
Esta perspetiva ajuda-nos a compreender como a governação, frequentemente marcada por redes informais nos contextos urbanos africanos, é definida pela interação e pela relação com o Estado e com instituições e formas de autoridade variáveis e plurais, mais do que pela ausência do Estado ou por uma autonomia em relação a ele. Estas relações podem ser de diálogo ou de exclusão, de apoio institucional por parte dos atores sociais ou de cooptação por parte do Estado (Meagher 2009). Mas é o Estado que tem o poder de determinar e definir as fronteiras entre legalidade e ilegalidade, entre formalidade e informalidade, e de criar a marginalização e criminalização dos atores informais. As diferentes trajetórias e circunstâncias que levam o Estado a reprimir, cooptar ou criar alianças com os atores informais variam nas diferentes situações sociais e nos diferentes contextos históricos.
Os comerciantes informais e o Estado em África
Os vendedores ambulantes são figuras emblemáticas da informalidade das cidades africanas. A sua presença não é um fenómeno novo (Coquery-Vidrovitch 1991). Desde o início do colonialismo, a gestão dos hawkers, como eram depreciativamente chamados, foi percebida pela maioria das autoridades municipais como uma questão de acesso à cidadania para os residentes urbanos africanos. Os vendedores ambulantes sempre foram um problema para as autoridades das cidades coloniais e pós-coloniais, porque ocupam espaços públicos centrais e estratégicos num planeamento modernista da cidade. Diante da dificuldade em controlar e governar o fenómeno, as autoridades públicas desenvolveram uma atitude intolerante em relação aos comerciantes informais, aos quais impediram o acesso aos espaços públicos, excluindo-os do direito à cidade e confinando a sua gestão às políticas da marginalidade. Esta agenda modernista de desenvolvimento encontrou continuidade nas práticas «empresariais» das cidades africanas contemporâneas, concebidas para serem de classe mundial e atrair investimentos internacionais no cenário da concorrência globalizada. Nelas, as atividades informais, consideradas expressão de um atraso «africano», devem ser «regularizadas» ou, caso contrário, eliminadas dos centros urbanos transformados em espaços «vitrine» (Steck et al. 2013: 146-149).
Despejos e perseguições marcaram a história das relações entre comerciantes informais e autoridades urbanas locais (Potts 2008). No entanto, «as relações entre o Estado e os atores informais não podem ser reduzidas a um antagonismo unívoco ou a redes clientelares híbridas (…). Dentro do Estado podem coexistir e combinar-se diferentes – e aparentemente contraditórias – formas de exercício do poder» (Lindell 2010a: 16-17). Da mesma forma, a ação dos comerciantes informais, em relação ao Estado, é plural e diversificada, por vezes contraditória, variando de uma atitude passiva de afastamento e regresso ao local de venda ao que Bayat (1997, 2004) define como a «tranquila invasão do comum» até formas de contestação coletiva. Eles são capazes de tirar proveito da pluralidade do Estado, bem como das dinâmicas da política local (Bénit-Gbaffou et al. 2013). Como afirma Lindell (2010b), a agência dos atores informais pode ser explicada em termos de protesto (voz) e também de deserção (saída). Grande parte da literatura inicial sobre o setor informal, na década de 1980, concebia a ação dos atores sociais em termos de «deserção», tanto na forma de comportamentos individuais como de trajetórias coletivas de distanciamento ou desligamento (disengagement) do Estado (Rothchild, Chazan 1988). Mais recentemente, uma vasta literatura destacou o amplo e complexo espectro de formas de ação coletiva com que os atores sociais interagem com o Estado, seja contestando políticas e leis que lhes são desfavoráveis, seja reivindicando legitimidade, direitos socioeconómicos fundamentais e maior participação (Lindell 2010a). No entanto, não podemos considerar estas mobilizações como uma ação política capaz de reequilibrar todas as formas de exclusão.
Embora as formas de protesto dos trabalhadores e empresários informais estejam a aumentar em toda a África, como sugere Meagher (2010: 62), a política da deserção não foi substituída por uma força política (voz política) do informal. Embora seja possível observar uma continuidade da ação individual para a coletiva nas múltiplas escalas de compromisso e nas várias formas de poder da política urbana, é preciso questionar como as diferentes ações sociais (individuais e coletivas) e práticas políticas se interligam e em benefício de quem; como e por que os atores sociais passam de estratégias de «deserção» para formas de «protesto» em determinadas situações. Para compreender melhor a política da informalidade, é necessário olhar para os diferentes níveis das relações de poder, tanto nos mecanismos internos das organizações de base como nas relações com outros atores não estatais, sejam eles atores sociais, como sindicatos e movimentos globais de trabalhadores informais, ou partes interessadas, como as empresas do setor privado que estão a desempenhar um papel cada vez mais importante em contextos marcados por modelos de governação «empresarial» (Meagher, Lindell 2013).
Estratégias diversificadas na ação dos comerciantes informais em relação ao Estado em Joanesburgo
A partir da análise de três momentos salientes ocorridos entre 2011 e 2013 (o lançamento do plano estratégico municipal Joburg 2040; a plataforma organizada pelo Governo provincial de Gauteng; a Operação Clean Sweep), é possível analisar as mudanças e a continuidade na governança assimétrica do comércio informal no centro de Joanesburgo: a «agenda dupla» das autoridades municipais e a consequente diversificação da agência dos comerciantes informais (Pezzano 2016). A administração caótica das autoridades municipais e o surgimento de um modelo empresarialista na gestão do comércio informal não foram favoráveis à ação das organizações de comerciantes e à criação de movimentos sociais. Mas as formas de participação, embora impostas de cima, abriram espaços para negociar visibilidade, legitimidade e reivindicação dos direitos dos comerciantes informais.
Durante o processo «participativo» de elaboração do Joburg 2040, em setembro de 2011, os comerciantes informais foram convidados, juntamente com todas as outras partes interessadas, a expressar as suas reivindicações e a apresentar a sua plataforma. A abordagem dos funcionários municipais não foi verdadeiramente participativa. No entanto, os comerciantes informais, apoiados por alguns representantes do Congresso dos Sindicatos Sul-Africanos (COSATU) e pelos investigadores do Yeoville Studio, solicitaram e obtiveram mais reuniões para discutir e elaborar uma plataforma antes de ir para a consulta pública. Os espaços de participação «criados» (Cornwall 2008) produziram então um documento de posição no qual os comerciantes informais pediam maior participação, autogestão e compromisso das autoridades municipais.
Enquanto os representantes dos comerciantes foram convidados a expressar a sua opinião e apresentar a sua posição em reuniões oficiais, a polícia municipal perseguia aqueles que trabalhavam nas ruas da cidade e, imediatamente após o processo de consulta, alguns funcionários municipais, com a ajuda de conselheiros da oposição, notificaram os despejos e expulsaram alguns vendedores das ruas de vários bairros residenciais do centro da cidade de Joanesburgo. Nos meses seguintes, ocorreram novos episódios de agressão, a tal ponto que os comerciantes solicitaram e obtiveram, após várias negociações, em 11 de maio de 2012, uma assembleia para discutir leis e regulamentos sobre o comércio informal. Embora a municipalidade tenha declarado oficialmente ter chegado a um acordo com os comerciantes sobre a revisão dos regulamentos municipais, uma das associações mais ativas, a SANTRA, foi praticamente excluída. Este episódio é interessante porque demonstra que, quando o confronto com as autoridades municipais se torna conflituoso, estas bloqueiam o processo participativo.
O lançamento de uma nova política é ainda hoje, como no passado, uma oportunidade para as autoridades municipais reafirmarem o seu controlo sobre o espaço e fazerem respeitar a «ordem e a segurança», através de uma incorporação seletiva constante de um número limitado de vendedores ambulantes, funcionais ao proclamado desenvolvimento de uma World Class African City, com a exclusão, em contrapartida, da maioria deles, criminalizados e perseguidos como «ilegais».
No entanto, os comerciantes informais não são passivos e a sua ação é capaz de abrir e reconfigurar espaços e combinar estratégias diferenciadas na interação com os diferentes níveis do Estado, como nos casos da plataforma organizada pelo Governo provincial de Gauteng entre 2012 e 2013 e do recurso ao Tribunal Constitucional contra as remoções forçadas da Operação Clean Sweep em dezembro de 2013.
Perante a estratégia ambivalente de stop and go da Câmara Municipal de Joanesburgo, alguns líderes dos comerciantes intensificaram as relações com o nível superior do Governo provincial, que tinha adotado uma política desenvolvimentista de crescimento económico inclusivo na Estratégia de Crescimento e Desenvolvimento do Emprego de Gauteng, na qual se considerava que a economia informal era capaz de «gerar rendimentos para aqueles que não têm acesso a nenhuma fonte de rendimento» (Gauteng 2011: 25).
A estratégia do governo provincial foi explicada em alguns seminários realizados entre novembro de 2012 e junho de 2013, para os quais foram convidados representantes dos comerciantes informais (Matjomane 2013: 90-108). O objetivo principal era uma «normalização» do setor, garantindo um quadro jurídico em conformidade com o processo normativo nacional, a regularização dos comerciantes informais e a criação de uma plataforma comum. Os apelos à regularização e à unidade foram acolhidos favoravelmente pela maioria dos representantes das associações de comerciantes, especialmente no seminário de 22 de abril de 2013, quando reviram as suas posições sobre as estratégias de «regularização», vislumbrando oportunidades nos novos programas governamentais. Embora a maioria das organizações compreendesse a importância da unidade, surgiram divisões na condução do processo que, juntamente com acontecimentos contingentes, levaram à sua interrupção.
Esta estratégia diversificada dos comerciantes pode ser interpretada como uma «incorporação seletiva a partir de baixo» (Meagher, Lindell 2013: 68), o que, por si só, não implica, porém, uma consolidação das formas de organização política dos comerciantes.
Os comerciantes informais aproveitaram a competição política entre os níveis governamental, provincial e local, e entre os atores políticos para legitimar e consolidar a sua posição e responsabilidade. No entanto, as organizações de comerciantes informais mobilizaram-se principalmente em torno de questões relacionadas com as atividades quotidianas, como despejos, abusos policiais e confiscação de mercadorias, por vezes também como estratégia dos líderes para controlar o processo de atribuição de espaços e obter vantagens pessoais, em vez de reivindicações coletivas sindicais relacionadas com a sua posição de classe como trabalhadores «casuais», «marginalizados», «precários» e explorados. Apesar de uma liderança fragmentada e personalizada, os comerciantes foram, ainda assim, capazes de resistir e opor-se com sucesso às injustiças estruturais, como no caso da Operação Clean Sweep.
Em outubro de 2013, o presidente da câmara lançou a Operação Clean Sweep, que resultou na remoção forçada de milhares de comerciantes informais do centro de Joanesburgo. A campanha tinha como objetivo a «reabilitação» do centro urbano e a «luta contra a ilegalidade», identificando como principais problemas a resolver: o comércio ilegal, a eliminação de resíduos, a ocupação abusiva de edifícios e as ligações ilegais às redes de água e eletricidade. Embora o programa de ação visasse abordar o problema mais geral da degradação urbana, de acordo com o novo plano de transformação do centro da cidade, a atenção foi dada apenas ao objetivo operacional de curto prazo mais fácil de alcançar: remover os vendedores das ruas – sem, no entanto, oferecer-lhes uma solução alternativa.
Antes do início da operação, na verdade, a Câmara Municipal havia iniciado negociações com alguns representantes dos comerciantes para identificar e remover os comerciantes «ilegais». Foi somente quando a polícia, sem consulta prévia, expulsou indiscriminadamente os autorizados e os não autorizados que os comerciantes começaram a contestar a operação (Bénit-Gbaffou 2014: 6). Isto demonstra mais uma vez a contraditória agenda dupla das autoridades municipais. No momento em que o município anuncia a reformulação de uma política mais proativa, envolvendo todas as partes interessadas num processo inclusivo, e procura implementar uma nova estratégia «coesa e participativa», apoiada por discursos de sustentabilidade e resiliência, reativa simultaneamente repertórios e práticas restritivas e repressivas resultantes de uma «reorganização neocolonial do espaço», procedendo a uma operação de “limpeza” para manter fora os atores sociais indesejados e incorporar um número restrito deles. Mas, neste caso, os comerciantes criminalizados reagiram com uma ação conflituosa que, em certa medida, obstaculizou e questionou a estratégia municipal. Após algumas negociações fracassadas com a municipalidade para a verificação de um processo de recadastramento e uma decisão negativa do Tribunal Superior de Gauteng do Sul, duas organizações, a SAITF e a SANTRA, recorreram com urgência ao Tribunal Constitucional. Em 5 de dezembro de 2013, o Tribunal decidiu a favor dos comerciantes, reconhecendo a urgência de parar as remoções e permitir que eles voltassem aos seus locais de trabalho. A decisão do Tribunal foi uma vitória para todos os comerciantes, quer fosse interpretada como o resultado de uma estratégia jurídica eficaz partilhada, quer como uma reação aos interesses mais restritos dos comerciantes «legais». Nas motivações da decisão, publicadas em 4 de abril de 2014, o Tribunal, além de condenar a operação como um ato em si de «humilhação e abjeção», desmascarou e limitou a política restritiva municipal, considerada «ilegítima», «indiscriminada», «falsa» e «em flagrante violação dos direitos dos comerciantes».
Na prática, a ação judicial vitoriosa revelou as práticas exclusivas das autoridades municipais, baseadas numa aplicação restritiva da lei, cinicamente justificadas em termos de «conveniência» para esconder o fracasso crónico da gestão do comércio de rua, apesar de um quadro normativo nacional e municipal desenvolvimentista.
Conclusões
Nas últimas décadas, o processo de neoliberalização das autoridades municipais em Joanesburgo considerou inicialmente as atividades informais como um fenómeno temporário a ser eliminado com «um crescimento económico sustentável». Assim, devido à ação resiliente dos comerciantes informais, a Câmara Municipal de Joanesburgo elaborou discursos mais «integrados» de gestão do comércio informal, que, no entanto, não foram corroborados pela implementação das políticas adotadas. Surgiram contradições evidentes entre os modelos normativos e os modelos empíricos de gestão. Na prática, é possível observar uma continuidade histórica de estratégias cooptativas nas políticas públicas: uma «incorporação seletiva» de um número restrito de comerciantes informais, que é funcional aos interesses das empresas que investem na requalificação do centro, mas que produz a exclusão, a criminalização e a marginalização da maioria dos comerciantes informais. As autoridades municipais exerceram assim o seu controlo e poder sobre os vendedores ambulantes através de uma contraditória «agenda dupla», em que a retórica da participação contrasta com a aplicação repressiva da lei. Esta estratégia diversificada de compromisso pode ser vista como uma «incorporação seletiva a partir de baixo». A capacidade de se relacionar com o Estado nem sempre alimenta ações políticas coletivas, porque as condições, as modalidades e os tempos da interação são mais frequentemente decididos pelos atores estatais ou do setor privado, especialmente num contexto de governança urbana assimétrica e deliberadamente fragmentada. Quanto mais os comerciantes informais vêem o seu acesso ao Estado restringido, mais prejudicam os espaços de negociação e representação coletiva que podem mudar as políticas estatais. No entanto, os comerciantes informais de Joanesburgo foram capazes de formar novas, embora embrionárias, formas de ação e reivindicação coletiva e de criar alianças estratégicas com outras instituições e organizações para melhor reivindicar os seus direitos e proteger as suas atividades.
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