Introdução
O Orçamento Participativo (OP) no Uzbequistão constitui, desde 2019, uma componente estruturante da política de reforma das finanças públicas e de promoção da participação pública no país. A sua formalização teve origem no Decreto Presidencial n.º PP–3958[1], de 22 de agosto de 2018, intitulado “Sobre medidas para garantir a abertura dos dados orçamentais e a participação ativa dos cidadãos no processo orçamental”. Este instrumento legal estabeleceu as bases para a introdução de mecanismos participativos nos orçamentos locais, com o objetivo de reforçar a transparência, a responsabilização e o envolvimento da comunidade na afetação de recursos públicos.
Com a implementação deste decreto, ficou estipulado que pelo menos 10% das receitas excedentárias arrecadadas pelos orçamentos distritais deveriam ser alocadas ao financiamento de projetos propostos diretamente pela população. Esta decisão representou um primeiro passo na institucionalização de um modelo de Orçamento Participativo de base local, ancorado numa lógica de descentralização fiscal progressiva.
Em 2021, um novo decreto reforçou a ambição do modelo, impondo a obrigatoriedade de implementação do OP em todo o território nacional, com duas edições por ano e regras de financiamento vinculativas. A prática foi incorporada no Código Orçamental, adquirindo o estatuto de política pública permanente.
De acordo com a regulamentação específica do OP, entretanto criada, as administrações locais estão obrigadas a alocar pelo menos 30% das suas receitas excedentárias a projetos escolhidos pelos cidadãos, devendo estes situar-se anualmente entre o número mínimo de 10 e o máximo de 30 por cada distrito.
Esta trajetória normativa e institucional colocou o Uzbequistão entre os países da Ásia Central com maior ambição em matéria de governação participativa, tendo o OP passado de uma iniciativa piloto para um modelo institucional de âmbito nacional, sustentado por legislação, financiamento específico, mecanismos digitais e um crescente envolvimento da sociedade civil e de parceiros internacionais. Trata-se, pois, de um modelo altamente institucionalizado, desenhado “de cima para baixo”, mas com efeitos potencialmente democratizadores.
Este artigo analisa o caso do Uzbequistão como uma experiência singular de financiamento do desenvolvimento assente na participação cidadã, refletindo sobre os seus méritos, limitações e potencial de transferibilidade. Fá-lo à luz da atual reflexão crítica sobre o papel da cooperação internacional e dos mecanismos de redistribuição pública no fortalecimento da democracia e da justiça social.
Evolução do programa e sua expansão territorial
Desde a sua implementação em 2019, o OP no Uzbequistão conheceu uma evolução significativa, tanto em termos de abrangência territorial como de envolvimento dos cidadãos. O processo passou de uma fase inicial de experimentação para uma política nacional estruturada, com impactos mensuráveis no investimento público local e na participação da população.
Nos primeiros anos, o OP foi testado em alguns distritos e cidades, permitindo aferir a viabilidade operacional do modelo. Em 2021, o Decreto Presidencial n.º PP–5072[2] determinou a realização de um projeto-piloto com um novo modelo de alocação de fundos em pelo menos um distrito de cada província, incluindo a República Autónoma do Caracalpaquistão. Esta experiência serviu de base para a generalização do processo a todo o país no ano seguinte.
A partir de 2022, todas as unidades territoriais de nível distrital passaram a realizar duas edições anuais do OP, incluindo cada uma delas as fases de submissão de propostas, verificação técnica, votação pública e execução dos projetos mais votados.
A simultaneidade destas mudanças torna o desafio mais complexo, mas também mais fértil para inovações.
De realçar que o percurso efetuado reflete uma dinâmica de aprendizagem institucional num contexto de transformação política e administrativa, situação nem sempre comum. Ao longo das diferentes edições, o programa nacional de Orçamento Participativo no Uzbequistão tem vindo a ser objeto de ajustamentos progressivos – ao nível das regras, dos procedimentos, das ferramentas tecnológicas e dos critérios de elegibilidade – que denotam uma capacidade institucional de aprender com a prática. Esta aprendizagem não se limita à mera execução técnica: traduz-se numa atitude de escuta, análise e adaptação, essencial para a consolidação de qualquer política pública orientada para resultados e para o envolvimento efetivo dos cidadãos.
Importa ainda sublinhar que esta evolução ocorre num contexto mais vasto de reforma do Estado, marcado por esforços de descentralização administrativa, modernização dos processos de planeamento e abertura a mecanismos de participação. A simultaneidade destas mudanças torna o desafio mais complexo, mas também mais fértil para inovações. Exige-se das instituições não apenas a gestão de um novo instrumento, mas também a reinvenção das suas próprias práticas de governação.
É precisamente esta conjugação entre reforma e aprendizagem que torna o caso do Uzbequistão particularmente interessante. Num modelo impulsionado “top-down”, por via de decretos presidenciais e orientações centrais, nem sempre é expectável a existência de um espaço real para ajustamentos e melhoria contínua. No entanto, o percurso do OP demonstra que mesmo em contextos centralizados é possível construir políticas públicas dinâmicas, responsivas e em permanente evolução – desde que exista vontade política, compromisso institucional e abertura ao conhecimento produzido na própria ação.
As particularidades do modelo uzbeque
O Orçamento Participativo no Uzbequistão distingue-se no panorama internacional por apresentar um conjunto de particularidades que o tornam único, tanto no seu desenho institucional como no seu funcionamento prático e na escala da participação cidadã. Estas especificidades resultam de escolhas estratégicas do Governo da República, inseridas num contexto mais amplo de reformas orientadas para o fortalecimento da governação pública, a promoção da transparência e o estímulo de uma cultura cívica mais ativa.
Ao contrário de muitas experiências internacionais onde o OP nasce da vontade política de autarquias locais, o modelo uzbeque foi criado por impulso presidencial, através dos mencionados decretos de 2018 e 2021. Esta abordagem de institucionalização “top-down” visou garantir uma integração célere e coerente do OP na arquitetura da reforma do Estado, assegurando a sua aplicação em todo o território nacional, a sua incorporação nas rotinas de planeamento e execução orçamental, e a consolidação de um enquadramento jurídico que prevenisse eventuais retrocessos voluntaristas.
Uma das principais singularidades do modelo é a sua universalização obrigatória. Todos os distritos e cidades do país estão legalmente vinculados à implementação do OP, o que elimina a possibilidade de adesão voluntária. Esta obrigatoriedade procura assegurar o acesso equitativo das diferentes comunidades ao processo, independentemente da sua capacidade organizativa, promover o fortalecimento institucional das administrações locais como agentes do desenvolvimento participativo e evitar disparidades territoriais no exercício da cidadania ativa.
Do ponto de vista financeiro, o modelo define regras claras e exigentes para a afetação de recursos públicos, visando reforçar a previsibilidade do processo, garantir a sua relevância face a outras prioridades orçamentais e potenciar o impacto concreto das escolhas feitas pelos cidadãos.
Outra característica distintiva reside na possibilidade de participação aberta a nível nacional: qualquer cidadão pode apresentar propostas e votar em projetos localizados em qualquer parte do país, independentemente do seu domicílio oficial. Esta opção, que implica inúmeros desafios, procura valorizar uma noção de cidadania nacional, fomentar a solidariedade interterritorial e ampliar o espaço de intervenção cívica, sobretudo entre populações migrantes internas.
O modelo uzbeque também se destaca por organizar dois ciclos de OP por ano – uma prática singular a nível internacional. Esta periodicidade tem como objetivo aumentar a capacidade de resposta às necessidades emergentes da população, manter a mobilização cidadã ao longo do ano e distribuir de forma mais equilibrada a carga administrativa dos processos de avaliação e execução.
A digitalização é outro pilar fundamental do processo. Todas as etapas do OP decorrem através da plataforma nacional Open Budget[3], complementada por sistemas de votação por SMS. Esta aposta na tecnologia visa reforçar a transparência e a rastreabilidade das operações, automatizar procedimentos e reduzir custos administrativos.
O envolvimento massivo da população é talvez um dos aspetos mais impressionantes do modelo uzbeque. O número de votos e propostas registado anualmente supera largamente as médias internacionais em processos similares. Esta mobilização expressiva decorre de uma estratégia deliberada de incentivo à participação em larga escala, num momento em que o país atravessa reformas políticas estruturais, procurando fortalecer o sentimento de corresponsabilização dos cidadãos pelos investimentos públicos.
No que diz respeito ao conteúdo dos projetos aprovados, observa-se um foco prioritário em infraestruturas básicas, como estradas, abastecimento de água, eletrificação e requalificação de escolas e centros de saúde. Esta orientação responde a carências históricas nas comunidades locais e visa gerar benefícios visíveis e imediatos na qualidade de vida da população, ao mesmo tempo que fortalece o apoio social às reformas em curso.
Em suma, as particularidades do OP no Uzbequistão refletem uma estratégia clara de colocar a participação cidadã no centro da governação pública, reforçar a coesão territorial e social, garantir maior transparência na utilização dos recursos públicos e acelerar a construção de uma cultura democrática de base participativa. Contudo, essas mesmas opções colocam desafios exigentes em matéria de sustentabilidade, inclusão, qualidade na execução e gestão das expectativas da população, exigindo um esforço contínuo de aperfeiçoamento e inovação.
Participação em larga escala e potencial transformador
A consolidação do OP como política nacional no Uzbequistão traduziu-se numa mobilização cidadã sem precedentes e numa reconfiguração progressiva da relação entre o Estado e a sociedade. Os dados disponíveis ilustram esta dinâmica. Entre 2019 e 2024[4]:
- O número de propostas submetidas passou de 28.704 em 2019 para 64.289 em 2024;
- O número de cidadãos votantes aumentou de cerca de 87.700 em 2019 para mais de 22,3 milhões em 2024;
- O número de projetos financiados mais do que quadruplicou, passando de 1.102 para 5.066 no mesmo período.
No total acumulado entre 2019 e 2025, foram apresentadas mais de 340 mil propostas e registados mais de 81 milhões de votos. Só na segunda edição de 2023, participaram mais de 18 milhões de votantes, um volume inédito num país com cerca de 36 milhões de habitantes.
Esta evolução revela um processo de apropriação crescente por parte da população, potenciado pela acessibilidade dos meios de participação (nomeadamente o voto online e por SMS), por campanhas regulares de sensibilização e pela atuação mais proativa das autoridades locais. O OP afirmou-se como um canal direto de expressão das prioridades comunitárias, com resultados concretos no território. Grande parte dos projetos financiados corresponde a necessidades básicas, dando resposta a carências frequentemente negligenciadas pelos mecanismos tradicionais de planeamento orçamental.
O envolvimento massivo da população é talvez um dos aspetos mais impressionantes do modelo uzbeque. O número de votos e propostas registado anualmente supera largamente as médias internacionais em processos similares.
Nos últimos anos, o modelo foi enriquecido com a introdução de processos temáticos, nomeadamente:
- My Road – criado com o objetivo de dar resposta a um dos problemas mais sentidos pelas comunidades, este é um processo dedicado exclusivamente à reabilitação de estradas locais e caminhos vicinais. Permite que os cidadãos proponham e escolham, por via de votação, pequenos trechos rodoviários cuja melhoria terá um impacto direto no quotidiano das populações, sobretudo em áreas rurais ou mal servidas por infraestruturas básicas;
- My Garden – concebido para promover a criação e requalificação de espaços verdes urbanos, incentivando a participação dos cidadãos na melhoria do ambiente e da qualidade de vida nos seus bairros. Este processo temático tem permitido financiar jardins, parques, zonas de lazer ao ar livre e outras iniciativas que visam tornar as cidades mais sustentáveis, inclusivas e habitáveis;
- My School – dirigido especificamente à comunidade escolar, é um processo que envolve os alunos na identificação de necessidades e na escolha de investimentos a realizar em cada escola pública. Tem como objetivo fomentar a cidadania desde cedo, proporcionando aos mais jovens uma experiência concreta de participação democrática e de corresponsabilização na gestão do espaço escolar.
Esta diversificação dos formatos participativos tem permitido uma maior segmentação de públicos e temas, favorecendo a participação de estudantes, moradores de zonas periféricas ou comunidades mobilizadas em torno de questões ambientais e urbanas.
Para além do seu impacto material, o OP tem vindo a desempenhar um papel relevante na construção de uma cultura cívica mais participativa. A visibilidade dos resultados, a possibilidade de acompanhamento dos projetos através de plataformas digitais e o envolvimento direto dos cidadãos na definição de prioridades públicas contribuem para reforçar a confiança nas instituições e para reconfigurar o espaço público como lugar de corresponsabilidade. Ao mesmo tempo, o processo projeta-se para lá das fronteiras nacionais: o seu grau de institucionalização, a escala da mobilização popular e o investimento associado tornam o modelo uzbeque uma experiência singular na região, com potencial para inspirar outros países da Ásia Central na adoção de mecanismos de democracia participativa orientados para o desenvolvimento local.
Desafios e paradoxos da expansão da participação em larga escala
A crescente institucionalização e massificação do Orçamento Participativo no Uzbequistão trouxe consigo uma série de dilemas e desafios que colocam à prova a sua credibilidade, equidade e sustentabilidade. Um dos principais problemas prende-se com as desigualdades territoriais na distribuição dos projetos vencedores. A análise dos dados revela que os investimentos tendem a concentrar-se em distritos com maior literacia digital, densidade populacional ou capacidade organizativa das suas mahallas (bairros). Esta assimetria resulta, por vezes, na exclusão reiterada de comunidades com menos recursos ou menor capital social, e levou as autoridades a adotar medidas como a suspensão temporária da elegibilidade de mahallas vencedoras em dois ciclos consecutivos, numa tentativa de redistribuir oportunidades.
A baixa diversidade temática das propostas constitui outro desafio relevante. Apesar da amplitude formal do leque de áreas elegíveis, a maioria das iniciativas continua a incidir sobre obras físicas básicas, como estradas, iluminação ou reabilitação de infraestruturas. Temas como juventude, cultura, ambiente ou inclusão social permanecem quase ausentes, sinalizando não apenas carências estruturais persistentes, mas também a ausência de dispositivos de apoio técnico que possam estimular propostas mais inovadoras e transformadoras.
A integridade do processo participativo tem sido também motivo de preocupação. Foram identificadas práticas irregulares, como a utilização abusiva de cartões SIM para multiplicar votos, a coação de funcionários de instituições públicas e o aliciamento de eleitores. Apesar de algumas medidas corretivas já terem sido adotadas – incluindo o cruzamento de dados com sistemas de identificação digital e a penalização de comportamentos coercivos –, permanece a necessidade de reforçar os mecanismos de verificação e garantir condições de concorrência justas para todas as comunidades.
A massificação do OP, ancorada em plataformas digitais, tende ainda a reproduzir ou acentuar desigualdades sociais e culturais pré-existentes. Mulheres, jovens, pessoas com deficiência e minorias linguísticas continuam sub-representadas nos diferentes momentos do processo. A digitalização, embora eficiente, pode tornar-se excludente se não for acompanhada de estratégias presenciais de educação cívica, capacitação comunitária e mediação cultural que assegurem a inclusão dos públicos mais vulneráveis.
A estes desafios junta-se um sinal mais recente de desgaste do entusiasmo participativo. Em algumas edições mais recentes, observou-se uma diminuição no número de propostas apresentadas e de votantes, o que pode refletir fenómenos de desmotivação ou frustração perante a perceção de injustiça, a dificuldade de vencer o processo ou problemas na concretização dos projetos. De facto, alguns relatos sobre atrasos na execução, má qualidade das obras ou deficiências na supervisão técnica alimentam um sentimento de descrédito que pode fragilizar a legitimidade do OP a médio prazo.
Estes paradoxos ilustram os limites de um modelo participativo que, apesar de massificado e institucionalizado, ainda enfrenta importantes desafios de qualidade, justiça e inclusão. Superá-los exigirá um investimento deliberado na qualificação do processo, na diversificação das formas de participação e na robustez dos mecanismos de implementação e monitorização.
Cooperação internacional e financiamento do desenvolvimento
O desenho e a consolidação do Orçamento Participativo no Uzbequistão têm contado com o envolvimento direto de parceiros internacionais, como o Banco Mundial e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Estes organismos têm apoiado avaliações independentes, ações de formação para equipas locais, o desenvolvimento e manutenção da plataforma digital, bem como a formulação de propostas para aperfeiçoamento normativo. Este apoio tem sido essencial para reforçar a qualidade técnica do modelo, ampliar a sua escala e prevenir riscos de captura ou desvio. Contudo, coloca-se uma questão central: qual deve ser o papel da cooperação internacional em contextos sensíveis ou em transição democrática? Deve limitar-se a apoiar os processos existentes ou assumir um papel mais exigente, contribuindo ativamente para a construção de instituições públicas mais democráticas e participativas?
A experiência do Uzbequistão mostra que é possível canalizar recursos de cooperação para políticas públicas participativas de escala nacional, rompendo com a tendência dominante de apoiar apenas projetos-piloto ou experiências localizadas. Ao vincular legalmente uma parte dos orçamentos locais à decisão dos cidadãos, o modelo uzbeque institui um mecanismo redistributivo de financiamento do desenvolvimento, sustentado num princípio claro: não basta garantir recursos, é necessário democratizar o seu uso. O princípio de investir recursos com o envolvimento da comunidade representa uma rutura com formas tradicionais de assistência e planificação centralizada, propondo que a participação cidadã possa constituir, ela própria, um critério de elegibilidade para o investimento público e internacional.
Num momento em que se discutem novas direções para a ajuda externa e a renovação dos paradigmas da cooperação para o desenvolvimento, o Orçamento Participativo do Uzbequistão oferece uma hipótese política relevante e concreta: a de que o fortalecimento da participação popular pode coexistir com mecanismos de planeamento nacional e com compromissos internacionais. Para que esta via se consolide, será essencial assegurar a qualidade, a integridade e a representatividade do processo participativo, evitando que a massificação reduza a participação a uma mera formalidade. Mais do que uma ferramenta técnica, o OP pode ser um instrumento estratégico para reequilibrar relações entre Estado e cidadãos, entre centros de poder e territórios periféricos, entre doadores e comunidades. O desafio está em reconhecer a participação como parte integrante – e não acessória – da política de desenvolvimento.
O caso do Uzbequistão é, por isso, simultaneamente uma inovação ousada e um campo de tensões. Afirma-se como política pública nacional, mobiliza milhões de cidadãos, melhora infraestruturas locais e cria novas formas de relação entre Estado e sociedade. Mas também enfrenta riscos de exclusão, fragilidade institucional e saturação cívica. Trata-se, em última análise, de um laboratório político valioso para pensar o futuro da cooperação e do financiamento do desenvolvimento: um futuro em que os cidadãos deixem de ser meros beneficiários para se tornarem decisores coletivos, e em que os recursos públicos – nacionais ou internacionais – sejam aplicados com base em escolhas democráticas, transparentes e justas.
Biografia
Nelson Dias é especialista em democracia participativa e inovação nas políticas públicas. Tem atuado como consultor de organismos internacionais e governos locais em países de quatro continentes. É autor de diversas publicações de referência no domínio dos orçamentos participativos.
[1] Base de dados jurídica nacional (LexUz) in https://lex.uz.
[2] Base de dados jurídica nacional (LexUz) in https://lex.uz.
[3] Disponível no endereço https://openbudget.uz.
[4] Cálculos efetuados pelo próprio com base nos dados oficiais publicados no portal Open Budget https://openbudget.uz.