O ano de 2025 tem sido especialmente tumultuoso para o mundo da cooperação internacional e do desenvolvimento global. Logo no final de janeiro, escassos dias após tomar posse como Presidente do Estados Unidos da América, Donald Trump assinou uma ordem executiva destinada a congelar toda a ajuda externa deste país por um período de 90 dias, visando a reavaliação do seu alinhamento com os “valores americanos”. Os considerandos iniciais dessa ordem executiva tinham pouco de diplomático e não escondiam ao que vinham: “O setor e os organismos da ajuda externa dos Estados Unidos não estão alinhados com os interesses americanos e, em muitos casos, são contrários aos valores americanos. Têm um efeito de desestabilização da paz mundial, na medida em que promovem ideias em países estrangeiros que são diretamente opostas às relações harmoniosas e estáveis entre países e dentro de cada um deles” (White House, 2025).
Decorriam ainda os 90 dias desta reavaliação quando Edward Heartney, representante sénior da administração norte-americana nas Nações Unidas, rejeitava de forma ainda mais explícita, perante a Assembleia Geral, os consensos alargados construídos ao longo das últimas décadas, denunciando a Agenda 2030 e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) como um “programa global de soft governance inconsistente com os direitos e interesses dos americanos” – uma “agenda globalista” que, “para colocar as coisas de forma simples (…), foi derrotada nas urnas” (USMUN, 2025).
Concluída a revisão da cooperação norte-americana nos meses seguintes, as expectativas mais receosas concretizaram-se. Com o website da United States Agency for International Development (USAID) em baixo há já várias semanas, a administração norte-americana anunciou o despedimento da quase totalidade dos funcionários desta agência e o encerramento de 83% dos seus programas, passando os restantes 17% para a tutela do Departamento de Estado (Kates et al, 2025). De um momento para o outro, o maior doador global, responsável em 2024 por 30% da Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) total dos países que integram o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), retirava-se de cena. Milhares de profissionais do setor ficaram subitamente desempregados e inúmeras organizações multilaterais e não governamentais viram-se confrontadas com cortes profundos do seu financiamento. De forma mais fundamental e mais preocupante, o desmantelamento da cooperação norte-americana representa um impacto profundo para muitos dos países mais pobres e vulneráveis do mundo (no Afeganistão, Libéria, República Democrática do Congo, Somália e Sudão do Sul, por exemplo, a APD bilateral norte-americana representa mais de 20% do total dos recursos externos: CGD, 2025), bem como para os programas globais de prevenção e tratamento de doenças como o HIV/SIDA, tuberculose e malária (Al Jazeera 2025). Segundo uma estimativa publicada na revista Nature, o fim dos 12 mil milhões de dólares até aqui despendidos anualmente em saúde global pelos EUA pode implicar 25 milhões de mortes adicionais a nível mundial nos próximos 15 anos (Mallapaty, 2025). O fim do financiamento norte-americano pode também representar o fim da ajuda alimentar de emergência para dois milhões de afegãos, incluindo 400 mil crianças e mães subnutridas (The Guardian, 2025); um milhão de crianças adicionais infetadas com HIV e 2,8 milhões de crianças órfãs a mais até 2030, só na África Subsariana (University of Oxford, 2025); e a suspensão dos projetos de adaptação às alterações climáticas nalguns dos países mais vulneráveis à subida do nível das águas do mar, como as Ilhas Salomão e Tuvalu (Perry, 2025).
As perspetivas seriam talvez menos preocupantes se o fim da cooperação norte-americana ocorresse em contraciclo, com outros doadores disponíveis para aumentarem os seus esforços e colmatarem, pelo menos parcialmente, as enormes lacunas criadas pela retirada norte-americana. Não é o caso. O governo trabalhista do Reino Unido, terceiro maior doador do CAD (ou quarto, se considerarmos a União Europeia), anunciou em fevereiro o plano de reduzir a sua APD de 0,5% para 0,3% do Rendimento Nacional Bruto até 2027, o que constitui um mínimo histórico e um afastamento completo da tradicional meta de 0,7% (veementemente reafirmada aquando da cimeira do G8 em Gleneagles, Escócia, em 2005, por exemplo). A Alemanha, segundo doador do CAD, anunciou uma redução do orçamento da cooperação em 12% em 2025 face ao ano passado, incluindo menos 53% para ajuda humanitária. A França planeia cortar 37%, ou 2,1 mil milhões de euros, entre 2024 e 2025. E vários outros doadores caminharão no mesmo sentido. Entre os que não o vão fazer, a maioria vai apenas manter os níveis atuais de compromisso – são raros os que, como o Japão, planeiam aumentos relevantes dos seus orçamentos da cooperação (Donor Tracker, 2025). Para além disso, a questão não é unicamente quantitativa: também na definição das prioridades, a tendência é no sentido do redirecionamento para setores e atividades vistos como suscetíveis de beneficiar mais os interesses próprios dos doadores, incluindo no caso de doadores historicamente tão relevantes como os países nórdicos (Lahiri, 2025).
As perspetivas seriam talvez menos preocupantes se o fim da cooperação norte-americana ocorresse em contraciclo, com outros doadores disponíveis para aumentarem os seus esforços e colmatarem, pelo menos parcialmente, as enormes lacunas criadas pela retirada norte-americana. Não é o caso.
Assim, se em 2024 a APD total a nível global caíra já 7% em termos reais, invertendo a tendência de crescimento dos seis anos anteriores (OECD, 2025), a perspetiva para 2025 e para os anos seguintes é ainda mais negativa. Considerando os cortes oficialmente anunciados até meados de abril, a redução da APD global poderá ascender a qualquer coisa como 40 a 60 mil milhões de dólares anuais a menos, que poderão representar um corte adicional na APD global de mais de 20% (McKinsey, 2025). Segundo algumas estimativas, a redução poderá mesmo ascender a ¼ ou 1/3 (Davies, 2025). Fala-se por isso atualmente em “peak aid”: a ideia de que estamos para lá do momento histórico em que os recursos afetos à cooperação internacional e ao desenvolvimento global atingiram o seu máximo, sendo a perspetiva pela frente de um declínio sustentado (Obrecht & Pearson, 2025). E tudo isto ocorre numa altura dita de “policrise” (Tooze, 2022), com uma conjugação de riscos e vulnerabilidades associados à saúde global, alterações climáticas, conflitos, desastres naturais, deslocações forçadas, desigualdades e pobreza global que muitos consideram não ter precedentes e que seguramente aconselharia mais, não menos, solidariedade e multilateralismo. Vale, pois, a pena perguntarmo-nos como chegámos até aqui, começando por um resumo retrospetivo das principais tendências globais da cooperação para o desenvolvimento desde a viragem do milénio.
Um quarto de século de agendas e debates
O primeiro quartel deste século tem sido especialmente rico em debates sobre os princípios e práticas da cooperação internacional e do desenvolvimento global. Esses debates são sempre um terreno de disputa não apenas técnica mas sobretudo política, em que estão em causa tanto valores como interesses: ideias sobre solidariedade, justiça global e reparação histórica; sobre soft power, alianças, poder e influência; sobre a autonomia, articulação ou subordinação da cooperação para o desenvolvimento face a agendas de defesa, segurança externa ou regulação migratória; sobre qual pode e deve ser o papel do Estado, das empresas privadas e do terceiro setor. Em suma, uma arena em que se confrontam diferentes posições ideológicas relativamente ao que constitui o desenvolvimento e quais as políticas mais adequadas para promovê-lo. Nestes debates, encontramos posições que vão da fé ilimitada e messiânica no potencial da cooperação para alcançar a erradicação da pobreza (Sachs, 2005) até ao ceticismo radical quanto à bondade daquela (Easterly, 2006; Moyo, 2009)[1].
Dada esta natureza ideológica e disputada das visões sobre o desenvolvimento e a cooperação, é bastante surpreendente que o sistema das Nações Unidas tenha conseguido produzir duas agendas globais – os Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM), de 2000, e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), de 2015 – que conseguiram alcançar um grau muito alargado de consenso global, orientando normativamente a atuação de uma profusão de entidades em inúmeros países. Para além dos méritos intrínsecos destas agendas e dos processos deliberativos que conduziram à sua definição, julgo que para isso contribuíram certamente duas das suas características. Por um lado, o seu enfoque nos fins em detrimento dos meios, evitando discussões mais difíceis e controversas em torno das formas mais e menos adequadas de prosseguir os primeiros. Por outro lado, a abordagem maximalista e concatenadora aos próprios fins, com cada vez mais elementos acrescentados à “lista de desejos” (de oito objetivos e 21 metas nos ODM para 17 objetivos e 169 metas nos ODS, por exemplo) e escassa consideração dos conflitos entre os diferentes objetivos. Para além disso, mesmo o notável grau de consenso destas agendas teve sempre os seus limites: de um lado, a crítica pós-desenvolvimentista ao caráter universalizante, eurocêntrico e neocolonial da ideologia e prática do desenvolvimento (Ziai, 2023); do outro, a rejeição da solidariedade internacional e do globalismo por parte da nova direita populista radical (SPLC, 2014).
Outra agenda especialmente influente ao longo do último quartel é a que diz respeito à eficácia da ajuda. Enquadrável, tal como os ODM e ODS, na fase relativamente otimista e voluntarista que caracterizou as relações internacionais na viragem do milénio, conseguiu também reunir um consenso considerável entre doadores, parceiros beneficiários e sociedade civil no sentido de um conjunto de compromissos mútuos para uma cooperação internacional mais eficaz. Esses compromissos e princípios encontram-se sintetizados na Declaração de Paris de 2005 (OECD, 2005) – apropriação, alinhamento, harmonização, orientação para os resultados e responsabilização mútua –, tendo sido reafirmados e desenvolvidos ao longo de um conjunto de fóruns internacionais subsequentes (especialmente Acra 2008 e Busan 2011) e influenciado consideravelmente o discurso e prática da cooperação internacional. Algumas variantes mais exigentes e críticas deste debate têm colocado a questão em termos da necessária localização da cooperação, reforçando a centralidade e autonomia dos atores locais nos países parceiros (ACEP, 2022; Lie, 2022); ou da sua descolonização, reconhecendo e desconstruindo as assimetrias de poder político, económico e simbólico intrínsecas aos sistemas da cooperação internacional (Passa, 2024). Outras ainda têm enfatizado a necessidade da coerência das políticas para o desenvolvimento, atendendo aos impactos sobre o desenvolvimento global, e em especial sobre as populações mais pobres e vulneráveis, das políticas em domínios como o comércio internacional, a política agrícola, a defesa e segurança ou a regulação e repressão dos fluxos migratórios (Barry et al, 2010). Mais ou menos críticas, note-se, porém, que todas estas posições e debates dão por assente a importância e bondade da cooperação internacional para o desenvolvimento: o que está em causa é torná-la mais eficaz, mais consequente e, nalguns casos, mais equitativa e emancipatória.
Já a tendência para a crescente porosidade entre as lógicas da cooperação e da rendibilidade privada, também característica do último quarto de século e em especial da última década, é bastante mais ambígua. A crescente participação de atores privados na cooperação para o desenvolvimento tem assumido diversas formas: o aparecimento de atores filantrópicos privados de grandes dimensões, que nalguns casos rivalizam com os Estados em termos da sua capacidade de financiamento e influência; a subcontratação de entidades privadas para implementação de programas e projetos por parte das agências públicas de cooperação; e, finalmente, a generalização da ideia de que a cooperação para o desenvolvimento deve ser guiada por uma lógica de utilização dos recursos públicos para “alavancar” investimentos privados no Sul global através de mecanismos de mitigação do risco e investimentos complementares que assegurem a rendibilidade privada.
Estas últimas abordagens, ditas de financiamento híbrido (“blended aid”), tornaram-se uma parte central das agendas e discursos sobre cooperação há cerca de uma década, a partir da Agenda de Ação de Addis Ababa (United Nations, 2015), influenciando decisivamente a atuação de alguns dos principais doadores, como no caso da iniciativa Global Gateway, lançada pela União Europeia em 2021, que representa um afastamento face às abordagens tradicionais da cooperação e Ajuda Pública ao Desenvolvimento (ver os textos de Eurodad e Luís Pais Bernardo neste número da Mundo Critico). Para os seus proponentes, a nova abordagem proporciona vantagens para todas as partes: oportunidades de negócio para as empresas dos países doadores a par da mobilização de fundos muito mais substanciais para a promoção do desenvolvimento no Sul global (“billions to trillions”, como afirma o mote desde então repetido: CGD, 2025b). Para os críticos, trata-se da contaminação da cooperação internacional para o desenvolvimento pelas lógicas da financeirização e do “derisking State” (Gabor, 2021): a subordinação das políticas públicas ao objetivo de maximização da rendibilidade e minimização do risco para o capital privado.
É claro que a intenção de subordinar a cooperação para o desenvolvimento mais explicitamente à promoção dos interesses próprios, económicos e políticos, dos estados doadores do Norte global, tal como exemplificado paradigmaticamente pelo Global Gateway, não é apenas um resultado expectável da era da financeirização e do neoliberalismo tardio. É também um reflexo das tensões e rivalidades geopolíticas acrescidas que marcam também o nosso tempo e que, no campo da cooperação, tem encontrado expressão na crescente centralidade de novos estados doadores e novas relações Sul-Sul. Destaca-se neste âmbito a ação da República Popular da China como financiadora do Sul global e promotora da Nova Rota da Seda (“Belt and Road Initiative”), estratégia extremamente pragmática de prossecução da influência chinesa que tem vindo a ser implementada desde há pouco mais de uma década e à qual o Global Gateway procura assumidamente responder. Mas não é essa a única consideração geopolítica à qual a cooperação para o desenvolvimento tem vindo a ser subordinada: para muitos doadores, a lógica da solidariedade e cooperação vem há muito sendo igualmente contaminada por preocupações de securitização e controlo migratório.
Desta forma, não há dúvida que os debates sobre a cooperação para o desenvolvimento têm sofrido mutações importantes ao longo deste último quarto de século, sob pressão de fatores tanto internos como externos ao setor e aos seus intervenientes. Se a primeira metade deste quartel pode ser caracterizada como um período relativamente otimista e voluntarista (ODM, Agenda 2030, agenda da eficácia), a segunda metade, após a Grande Recessão e num contexto de tensão geopolítica acrescida, constitui um momento de inflexão (subordinação crescente da cooperação a lógicas empresariais, financeirizadas e geopolíticas). As tensões e dilemas existenciais da cooperação para o desenvolvimento não são por isso nada de novo. Nada disto, porém, permitia adivinhar a verdadeira crise em que o setor se veria mergulhado na atualidade.
Do que não há dúvida é que esse desmantelamento corresponde à substituição de uma hegemonia relativamente estável pela dominação pura e dura, num mundo que, pelo menos no curto prazo, será inevitavelmente mais turbulento e perigoso, além de menos solidário.
A crise por detrás da crise
Quando examinamos as causas próximas da atual crise na cooperação internacional, encontramos rapidamente três fatores. Em primeiro lugar, a influência política crescente da extrema-direita populista. Para além dos países em que assumiu já o poder sozinha ou em coligação, incluindo muitos que são importantes doadores tradicionais (EUA, Holanda, Itália, Finlândia e outros), essa influência ocorre também pela sua capacidade de influenciar a governação dos outros partidos e os termos em que é feito o debate político. Ora, esta nova internacional de extrema-direita é claramente hostil à cooperação para o desenvolvimento e ao multilateralismo, defendendo uma visão estreita do interesse próprio, a par de frequentes posições racistas e supremacistas. O segundo fator é a guerra na Ucrânia e a forma como tem conduzido muitos governos, incluindo mais uma vez diversos importantes doadores tradicionais, a despender muito mais recursos em armamento, sacrificando prioridades como a transição ambiental, as despesas sociais e a cooperação para o desenvolvimento. Por último, dá-se ainda o caso de muitos doadores tradicionais, particularmente entre os membros do CAD, se defrontarem há vários anos com restrições orçamentais mais apertadas, designadamente em virtude dos seus desempenhos económicos recentes relativamente medíocres – veja-se os casos da Alemanha, França e Reino Unido, por exemplo. Em conjunto, estes fatores têm reduzido a margem de manobra orçamental entre os doadores e contribuído para secundarizar a cooperação dentro do leque de prioridades orçamentais.
No entanto, a história é mais profunda e complexa do que isto. Conduzida em boa medida pela extrema-direita, mas ultrapassando largamente a mera questão das posições desta última em relação à cooperação, aquilo a que estamos a assistir no presente é o desmantelamento da ordem internacional liberal do pós-2ª Guerra Mundial, assente na liberalização dos fluxos comerciais e de investimento, no multilateralismo e no primado de um enquadramento normativo internacional que inclui os direitos humanos e outras fontes e instituições do direito internacional. Se os primeiros anúncios do colapso desta ordem têm já alguns anos (Ikenberry, 2018), não há hoje dúvida de que todos os pilares desta ordem se encontram hoje sob ameaça ou mesmo em processo de colapso. Ao invés da cooperação e multilateralismo, a abordagem transacional às relações internacionais como jogo de soma nula. No lugar dos valores e do “autointeresse esclarecido”, os interesses próprios estreitos e imediatos. Em vez da liberalização, as guerras comerciais. Em substituição dos princípios e instituições do direito internacional, a força e a coação.
O que é mais intrigante neste processo de desmantelamento é que ele está a ser conduzido por quem mais fez por edificar a ordem liberal internacional e por quem, em princípio, mais beneficia com ela: os EUA, enquanto principal potência hegemónica da ordem do pós-2ª Guerra Mundial, e as suas elites dominantes. Das instituições financeiras internacionais (Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial) à liberalização do comércio e investimento globais, das estruturas da governação multilateral global a um amplo conjunto de mecanismos de influência e soft power, a maior parte das instituições globais do pós-2ª Guerra Mundial foi concebida de modo a assegurar o poder dos Estados Unidos a par da aquiescência voluntária da maior parte do resto do mundo. No fundo, uma situação de hegemonia, ou dominação consentida, nos planos económico, político, militar, cultural e simbólico. No famoso discurso de tomada de posse de Harry Truman em 1949 que é frequentemente apontado como o momento do nascimento do desenvolvimento global enquanto projeto, o lançamento de um “novo programa ambicioso que visa disponibilizar os frutos dos nossos avanços científicos e do nosso progresso industrial para a melhoria e crescimento das áreas subdesenvolvidas” era explicitamente afirmado como um dos pilares fundamentais da nova ordem internacional liderada pelos EUA (Truman, 1949).
A questão dos fatores subjacentes ao colapso desta ordem liberal internacional e da relação entre esses fatores – a hiperglobalização, a ascensão da China, o declínio norte-americano, a ascensão dos nacionalismos e populismos, etc – constitui atualmente toda uma área de investigação e debate (Ikenberry, 2018; Mearsheimer, 2019; Roy, 2025). Podemos igualmente debater se o desmantelamento ativo desta ordem pela administração norte-americana é motivado por um juízo calculista quanto ao esgotamento das suas vantagens ou por pura inépcia. Do que não há dúvida é que esse desmantelamento corresponde à substituição de uma hegemonia relativamente estável pela dominação pura e dura, num mundo que, pelo menos no curto prazo, será inevitavelmente mais turbulento e perigoso, além de menos solidário. Até porque não é certo que as potências de segunda ordem possam fazer muito, mesmo que o queiram, para evitar esse desmantelamento.
A crise da cooperação internacional para o desenvolvimento, ela própria originalmente um produto do contexto pós-2ª Guerra Mundial é, assim, não uma inflexão conjuntural, mas uma das facetas da crise estrutural de toda uma ordem internacional. Resulta de uma decisão consciente das elites no poder na principal potência hegemónica do sistema internacional – e nalgumas das potências de segunda ordem – de deixarem de dedicar recursos, ou de dedicarem substancialmente menos, à produção do consentimento relativamente à sua hegemonia. Isto não significa que devamos conformarmo-nos com essa crise, ou com a transição para um mundo em que a conflitualidade e a força substituem totalmente o direito e a cooperação nas relações internacionais. Mas quanto melhor compreendermos as raízes e implicações mais profundas deste processo, tanto melhores condições teremos para começarmos a esboçar uma resposta.
Referências
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Al Jazeera (2025) ‘Across global south, USAID’s demise raises fears of malaria, TB resurgence’, Al Jazeera, 13 março. Disponível em: https://www.aljazeera.com/news/2025/3/13/across-global-south-usaids-demise-raises-fears-of-malaria-tb-resurgence (Acedido em: 10 junho 2025).
Barry, F., King, M. & Matthews, A. (2010) ‘Policy coherence for development: five challenges’, Irish Studies in International Affairs, 21, pp. 207-230. Disponível em: https://muse.jhu.edu/article/810413 (Acedido em: 10 junho 2025).
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Centre for Global Development (CGD) (2025b) MDB Role in Billions to Trillions: Were We Delusional? Disponível em: https://www.cgdev.org/blog/mdb-role-billions-trillions-were-we-delusional (Acedido em: 10 junho 2025).
Davies, R. (2025) ‘Burden shedding: the unravelling of the OECD aid consensus’, Development Policy Centre, 7 março. Disponível em: https://devpolicy.org/burden-shedding-the-unravelling-of-the-oecd-aid-consensus-20250307/ (Acedido em: 10 junho 2025).
Donor Tracker (2025) ‘Budget cuts tracker’. Disponível em: https://donortracker.org/publications/budget-cuts-tracker (Acedido em: 10 junho 2025).
Easterly, W. (2006) The White Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. Nova Iorque: The Penguin Press.
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[1] Ver também o texto de Sandrina Berthault Moreira e Paulo Francisco neste número da Mundo Crítico.