Dário Pequeno Paraíso
Kigali, acordos de
João José Fernandes
Imagine-se a seguinte notícia no jornal guineense Nô Pintcha:
“Organizações não governamentais (ONGs) guineenses têm liderado esforços para mitigar a grave escassez de água que há anos afeta o Algarve. Desde janeiro de 2023, estas ONGs têm implementado projetos financiados pelo Instituto Amílcar Cabral, entidade pública guineense responsável pela gestão da cooperação. As iniciativas incluem a introdução de culturas mais resilientes, como cajueiros e arroz de sequeiro, em substituição das tradicionais laranjeiras. Para além de responderem à crise hídrica, estas intervenções prometem transformar a economia local, impulsionando a exportação de castanha de caju.”
Embora fictício, este cenário serve como um exercício crítico para iniciar uma reflexão sobre as dinâmicas de poder desiguais que historicamente têm caracterizado a cooperação internacional para o desenvolvimento. A inversão de papéis entre o Norte e o Sul Global, retratada nesta narrativa, em certa medida, enfatiza a invisibilização de atores locais e as suas capacidades e competências nas abordagens convencionais, evidenciando o desfasamento entre as aspirações e soluções locais e as intervenções externas. É nesse contexto que a localização, enquanto conceito e prática emergente, se apresenta como uma tentativa de responder a estas desigualdades estruturais.
Introduzido em 2012 pela Overseas Development Institute (ODI), o conceito de localização referia-se originalmente à necessidade de canalizar mais recursos financeiros e responsabilidades diretamente para atores locais, tanto estatais como não-estatais (Glennie et al., 2012). Esta formulação inicial inscrevia-se numa lógica predominantemente técnica, que privilegiava a eficiência e a eficácia da ajuda ao desenvolvimento. Entendia-se que a redução de intermediários externos diminuiria custos administrativos e que os atores locais, pela sua proximidade às comunidades-alvo, estariam melhor posicionados para implementar intervenções eficazes. Este enquadramento foi amplamente acolhido pelo setor humanitário, culminando na adoção do Grand Bargain em 2016, que estabeleceu a meta de direcionar 25% do financiamento humanitário global para organizações locais.
No entanto, a aplicação prática do conceito tem frequentemente revelado fragilidades significativas. Dados do Global Humanitarian Assistance Report de 2023 indicam que apenas 1,2% do financiamento humanitário internacional chega diretamente às organizações locais, muito aquém da meta estabelecida pelo Grand Bargain (Development Initiatives, 2023). Adicionalmente, em vez de fortalecerem as capacidades das organizações locais, muitas iniciativas de “localização” traduziram-se na expansão de escritórios de ONGs internacionais nos países do Sul Global. Esta “nacionalização” das organizações internacionais não só intensifica a concorrência por financiamento e recursos humanos qualificados, como perpetua as assimetrias de poder existentes, dificultando o protagonismo dos atores locais (Boateng, 2021).
A pandemia da COVID-19 veio expor, de forma dramática, a dependência dos atores locais em relação aos parceiros internacionais. A retirada física de muitas organizações internacionais durante a crise levou à suspensão ou atraso de inúmeros projetos, mesmo em contextos onde existiam atores locais capazes de dar continuidade às iniciativas (Cornish, L., 2020). Este fenómeno não só evidenciou a fragilidade das relações de dependência, mas também sublinhou a incapacidade de abordagens de localização centradas nas questões de eficiência em promover uma transformação estrutural. Paralelamente, as exigências para a descolonização da ajuda, amplificado pelo impacto global do Black Lives Matter, veio questionar as lógicas neocoloniais que estruturam a cooperação internacional (Lalonde e Gassimu, 2023). Estas críticas denunciam práticas paternalistas e a hegemonia cultural do Norte Global, que frequentemente marginalizam as vozes e aspirações dos atores locais.
A evolução teórica do conceito de localização reflete estas tensões. A própria ODI, que cunhou o conceito, já propôs um novo enquadramento que olha para a localização como um processo de transformação das relações de poder na cooperação para o desenvolvimento, a favor dos atores locais. Apresenta a localização como um meio para atingir o objetivo final de Desenvolvimento Liderado Localmente (Locally-led Development) (Baguios et al., 2021). Este conceito propõe uma agenda operacional centrada no fortalecimento das capacidades locais para resolver problemas locais e na transformação das relações de poder entre diferentes atores, para conferir maior protagonismo e liderança aos atores locais na identificação de prioridades, na tomada de decisões, na gestão de recursos, na relação com os financiadores e na escolha dos atores externos com quem queiram estabelecer parcerias. Esta visão não se limita à transferência de recursos financeiros, mas apela a uma reconfiguração das relações de poder, de modo a garantir maior autonomia e agência aos atores locais.
Ainda assim, a implementação prática desta agenda enfrenta grandes barreiras. As estruturas de financiamento continuam a privilegiar grandes organizações internacionais, que dispõem de maior capacidade técnica e administrativa para aceder a fundos. Além disso, persiste uma narrativa dominante que minimiza o papel de atores e conhecimentos locais, frequentemente vistos como incapacitados, insuficientes ou inadequados, perpetuando a ideia de que os atores internacionais são detentores de soluções para os problemas dos países em desenvolvimento.
Retomando o cenário fictício das ONGs guineenses no Algarve, este serve como uma metáfora para as limitações das práticas atuais de cooperação. A verdadeira aplicação da localização, enquanto processo transformador, reconheceria e valorizaria os saberes acumulados pelas comunidades locais, promovendo soluções que emergem das suas próprias aspirações e experiências. Para além de eficiência e eficácia, a localização deve ser compreendida como um compromisso ético e político com a equidade e a justiça nas relações de cooperação.
Não se trata de recusar o envolvimento de atores externos, mas sim questionar a qualidade das parcerias estabelecidas com os atores locais, que frequentemente são secundarizados e relegados para funções executivas, criando relações de dependência em vez de empoderamento e autonomia.
Bibliografia
Baguios, A., King, M., Martins, A., & Pinnington, R. (2021). Are we there yet? Localisation as the journey towards locally led practice: Models, approaches and challenges (ODI Report). Overseas Development Institute. https://odi.org/en/publications/are-we-there-yet-localisation-as-the-journey-towards-locally-led-practice
Boateng, A, O. (2021) “Building Africa’s Homegrown Humanitarian Systems: Restoration as an Alternative to Localization,” Frontiers Media, 3. Disponível em: https://doi.org/https://doi.org/10.3389/fpos.2021.711090
Cornish, L. (2020, 3 de Junho), “Is it finally time for the localization agenda to take off?”, DEVEX. Disponível em https://www.devex.com/news/is-it-finally-time-for-the-localization-agenda-to-take-off-97323
Development Initiatives. (2023). Global Humanitarian Assistance Report. Development Initiatives. https://devinit.org/resources/global-humanitarian-assistance-report-2023/
Glennie, J., Ali, A., King, M., McKechnie, A., & Rabinowitz, G. (2012). Localising aid: Can using local actors strengthen them? (ODI Working Paper No. 352). Overseas Development Institute. Disponível em www.odi.org.uk
LaLonde, J. and Gassimu, M, S. (2023) “Learning to Shift Power and Center Community Voices in International Development Work,” University of Minnesota Libraries Publishing, 10(1). Disponível em https://doi.org/https://doi.org/10.24926/ijps.v10i1.5461
A emenda
Susana André
O compromisso da Grand Bargain de destinar 25% do financiamento o mais diretamente possível a organizações nacionais e locais continua, uma década depois, longe de ser cumprido. A pandemia demonstrou, aliás, a resistência à mudança dos mecanismos centralizados e hierarquizados nos sectores humanitário e do desenvolvimento, apesar de terem sido os actores locais a assegurar a continuidade da ajuda quando os expatriados saíram do “terreno”.
A transformação das duas variáveis que perpetuam a desigualdade inerente a estes sistemas – a concentração de financiamentos e do poder decisório – está ainda por acontecer. Pesquisa abundante vem mostrando como a localização se operou apenas, de forma assimétrica, na transferência de risco (financeiro, operacional, ético, reputacional, securitário, fiduciário e até de segurança individual) para os genuínos actores locais e nacionais, sujeitos ainda a uma camisa-de-sete-varas em exigências burocráticas e em padrões de due diligence desenhados no Norte Global.
Menos visível é a contestação das regras e os processos de exclusão e domínio estrutural inerentes a um sistema internacional onde os actores locais e nacionais estão sempre – e são activamente mantidos – em desvantagem. Quando parceiros locais são incorporados, as realidades da assimilação a um sistema maior pressionam a sua capacidade de manter a sua própria identidade, e de reter o seu melhor capital humano. Desigualdade administrada localmente continua a ser desigualdade.
A localização, genuína e à escala, só acontecerá com a alteração progressiva das relações de poder do sistema internacional humanitário e de ajuda ao desenvolvimento. É preciso imaginar e viabilizar espaços de emancipação e de autodeterminação para os actores locais e nacionais, onde a paridade de poder substitui o actual modelo de subcontratação gerido por um punhado de doadores e agências globais de implementação.
É um imperativo moral, evidentemente. É também um imperativo económico no contexto da incessante pauperização dos financiamentos humanitários e da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento. Utopia? Um estudo (entre outros) concluiu que os intermediários locais – em especial, organizações e associações de mulheres – poderiam oferecer uma programação 32% mais eficiente em termos de custos do que os intermediários internacionais, eliminando os custos indirectos e salariais internacionais inflacionados.[1]
Grand Bargain, certamente; insistamos em perguntar: para quem? Não haverá descolonização do sistema internacional sem transferências de soberania a nível local e comunitário num espaço que não é apenas programático, mas, antes de mais, uma arena política e um terreno de participação cívica.
[1] Venton et.al., Share Trust e Warande Advisory Centre (2022), https://thesharetrust.org/resources/2022/11/14/passing-the-buck-the-economics-of-localizing-international-assistance