Defensoras de uma Cooperação para o Desenvolvimento de parceiros iguais e objectivos comuns, Clare Short e Nathalie Beghin conversam sobre as actuais tendências do sector, demonstrando relutância em relação à APD muito centrada em projectos e na gestão orientada para os resultados. Ambas concordam que um dos focos centrais da Cooperação para o Desenvolvimento tem que ser a criação de capacidades locais que perdurem. A solução não passa por trazer de fora pessoas, financiadas pelos doadores, que deixam eventualmente o país sem gerar capacidades locais.
NATHALIE BEGHIN (N.B.) — A ideia de nos convidarem para esta conversa imperfeita relaciona-se com a experiência que a Clare tem no sector da Cooperação para o Desenvolvimento no Reino Unido, quando realizou alterações profundas no DFID, alterações que hoje constituem uma referência a nível internacional. No meu caso, pertenço a uma ONG brasileira que monitoriza o debate na arena da cooperação internacional. Talvez pudesse começar, Clare, por falar das modificações que conduziu no Reino Unido, no final dos anos 90, relacionadas com os princípios, a estrutura e as linhas orientadoras da Cooperação para o Desenvolvimento.
CLARE SHORT (C.S.) — A primeira medida que tomámos foi a de integrar as metas internacionais de desenvolvimento no nosso programa. Estas emergiram das grandes conferências das Nações Unidas, como a IV Conferência Mundial Sobre a Mulher, em Pequim, a Conferência Mundial sobre Educação, em Jomtien e a Conferência Internacional sobre População e Desenvolvimento, no Cairo. Todas elas sumariavam o que tinha sido alcançado e quais os desafios a enfrentar. Desta forma, tínhamos informação de qualidade sobre o que poderia ser alcançado a nível global. Na sequência do ciclo de conferências das Nações Unidas, o comité de desenvolvimento da OCDE produziu um relatório, “Shaping the 21st Century”, no qual salientava a importância destas metas para a redução da pobreza, da mortalidade infantil e da mortalidade materna e para o reforço da escolaridade feminina. A minha primeira decisão foi definir que as nossas políticas se centrassem em torno destes objectivos. A segunda foi estabelecer que não iríamos implementar muitos projectos em simultâneo. Iríamos trabalhar com governos que defendessem estas metas e colocar as nossas verbas nos seus orçamentos, de forma a permitir reforçar os seus sistemas e gerar capacidades de forma sustentada. Esses eram os dois pontos centrais. E claro, a questão importantíssima do alívio da dívida. O nosso departamento defendeu esta medida. Muitos países não tinham capacidade para escapar à dívida. Acordámos, com o Banco Mundial, que o perdão da dívida teria como condição que os países investissem esses recursos na redução quantificável e sistemática da pobreza. Mais tarde, estas metas foram incorporadas nos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, que vieram reforçar de forma significativa o esforço global de redução da pobreza.
N.B. — Agora, mais de dez anos depois do inicio deste processo, quais considera serem os maiores desafios e oportunidades para a cooperação internacional?
C.S. — Eu já não trabalho dentro do sistema. Como é óbvio, o orçamento do Reino Unido aumentou exponencialmente desde que foi adoptada a meta de dedicar 0,7% do PBI à APD. Actualmente, não se defende a alocação de recursos nos orçamentos dos governos de países dedicados a reformas radicais orientadas para a redução da pobreza. A APD é muito orientada para projectos e para a gestão orientada para resultados, algo que para mim foi longe demais. O Estado dá dinheiro a ONG e a empresas privadas britânicas para que estas forneçam bens e serviços como vacinas, livros infantis para crianças ou medicamentos. E, claro, é melhor que as pessoas tenham acesso a estes bens e serviços do que o contrário. No entanto, este tipo de assistência não permite gerar capacidades de forma sustentada no país, levando ao desenvolvimento de negócios normalmente geridos por britânicos ou por pessoas de fora do país recipiente. Não gosto deste sistema. Retira a liderança do país e coloca-a nas mãos de peritos internacionais. Isto representa uma grande mudança e, na minha opinião, uma deterioração. Eu sou uma forte defensora de ajuda orçamental e de trabalhar, em colaboração com os países, para a prossecução de objectivos internacionais aceites pelos dois parceiros. Actualmente os Objectivos de Desenvolvimento Sustentável poderiam servir este propósito. Todos os governos do mundo estão de acordo com estes objectivos. Isto dá-nos uma base na qual trabalhar de forma igualitária sem o doador dizer aos países o que fazer.
N.B. — Talvez possa comentar essa questão… Concordo plenamente com o que disse. Foi por isso que procuramos entender melhor o significado da Cooperação Sul-Sul. Nós, do Sul, ONG e governos, não concordamos com o tipo de ajuda centrado em projectos ou na gestão orientada para resultados. Por isso mesmo começámos a advogar outro tipo de cooperação, mais semelhante com aquela que referiu: parceiros iguais, objectivos comuns, etc. O Brasil, pelo menos até 2010, era um actor global nesta agenda. Foi interessante ver como a cooperação aumentou no país. No entanto, actualmente, como sabe, este modelo está, gradualmente, a desaparecer. Estamos a voltar a um tipo de cooperação centrada em projectos. Deixou de se falar em parceiros e objectivos comuns. É uma pena. Mas Clare, soube que actualmente trabalha na “Cities Alliance”, não é verdade?
C.S. — Também não gosta de projectos e medição de resultados impostos externamente. A mim parece-me que os Objectivos de Desenvolvimento Sustentável dão-nos a oportunidade de evitar um tipo de cooperação na qual um dos lados impõe obrigações ao outro. Estes objectivos são internacionalmente aceites. Todos os governos votaram a seu favor, a sociedade civil foi amplamente consultada antes da sua formulação. Isto deveria dar-nos uma base para que nenhum dos parceiros diga ao outro o que fazer. No entanto, no Reino Unido, o debate sofreu um grande recuo. Temos um governo mais à direita. No actual contexto de austeridade e de contracção orçamental, a imprensa mais à direita do espectro político tem criticado o orçamento do desenvolvimento e o seu aumento nos últimos anos. Temos tido ministros de direita, normalmente mulheres, mas ainda assim de direita, muito defensivas e que continuam a reiterar a necessidade de combater a corrupção. Querem usar o sector privado britânico e favorecer o comércio. No entanto, estes ministros têm tido dificuldade em prosseguir com esta agenda: há legislação no Reino Unido, criada durante o meu mandato, que afirma que o dinheiro do desenvolvimento pode ser utilizado em qualquer coisa, mas tem que ser utilizado com o objectivo de reduzir a pobreza. Não especifica o sector no qual o dinheiro deve ser utilizado, mas indica ser ilegal gastá-lo para outro propósito que não a redução da pobreza. Tem-se feito pressão para que se gaste este dinheiro de forma a favorecer o sector privado, o que vai contra a lei. Existe, actualmente, muito dinheiro no sector da ajuda, mas falta uma boa estratégia. Sim, eu presido ao conselho da “Cities Alliance”, que reúne vários actores, desde o Banco Mundial e a UN Habitat a governos, ONG e universidades comprometidas em trabalhar em conjunto com o objectivo de melhorar as condições de vida nas favelas e melhorar a gestão urbana. Há muito a fazer. Tem-se registado um crescimento muito significativo da urbanização, da informalidade e das favelas, principalmente em África e no Sul da Ásia. Naturalmente, não conseguimos chegar a todo o lado. No entanto, procuramos promover sinergias entre os vários actores, assegurar que os moradores das favelas têm um lugar na mesa de negociações, reforçar o poder local e trabalhar com os governos nacionais no sentido de encontrar modelos mais adequados de gestão urbana.
N.B. — Algo que nos tem assustado, a nós, ONG do Sul, mas também às do Norte, é a nova vaga em redor das Parcerias Público-Privadas (PPP). As estimativas dizem que, para cumprir a agenda 2030, são Necessários 3 a 4 biliões de dólares por ano. Diz-se que não há recursos públicos para isto, que é preciso ir buscar este dinheiro ao sector privado e que a melhor forma de o conseguir é através das PPP. No entanto, um estudo recente do Eurodad evidencia, com exemplos concretos de 10 países, os problemas que as PPP originam. Qual é a sua opinião relativamente a este tipo de ferramentas?
C.S. — No Reino Unido, o governo ao qual eu pertencia depositou muita confiança nas PPP. E claro, a ideia central consistia na utilização de recursos privados em projectos do sector público, como a construção de hospitais ou escolas, permitindo diminuir as necessidades de financiamento do sector público, num contexto em que as ideias neoliberais questionavam a utilidade do gasto público em todos os países. O governo trabalhista construiu vários hospitais, escolas e universidades. Actualmente, temos problemas sérios associados a estes projectos. Os acordos que foram feitos comprometem o hospital ou a escola a pagar, de forma continuada, quantias avultadas de dinheiro à organização privada. Por outro lado, os acordos estabelecem vários tipos de restrições. Por exemplo, na eventualidade de ser necessário efectuar algum tipo de reparação, as entidades têm que recorrer à empresa adjudicada, que cobra preços muito elevados. Tornou-se num problema real. As pessoas pensavam que era uma solução mágica e não é. Originou grandes dívidas. Um hospital chegou a fechar e existe ainda toda esta dívida por causa da PPP. Concordo consigo, portanto, as PPP não são soluções mágicas. E claro, quando olhamos para os Objectivos de Desenvolvimento Sustentável, para a ideia de tornar o saneamento, a água potável, a habitação decente, os sistemas de transportes e os sistemas de energia renováveis acessíveis a toda a população mundial, percebemos que este esforço implica muito investimento. Uma parte considerável desse capital virá do sector privado, como por exemplo, de poupanças existentes no país que realiza esse investimento. Os doadores podem frequentemente ajudar alavancando parte desse dinheiro. Mesmo em países pobres existem fundos de pensão de professores ou de funcionários públicos. Existe dinheiro. Normalmente circula para fora do país ao invés de ser investido internamente. É verdade que alguns do Objectivos de Desenvolvimento Sustentável requerem dinheiro do sector privado. Mas não tem que ser necessariamente grande capital internacional (big international lending). E alguns serviços públicos têm que ser financiados através dos impostos.
N.B. — Sim, concordo plenamente. Há outro tipo de solução miraculosa no Brasil: as plataformas multi-stakeholder. Aqui no Brasil, por exemplo, falamos de participação social. Acreditamos que a sociedade civil é afectada pelos projectos, devendo, por isso, estar presente no seu design e implementação. Mas parece-me que a nível nacional falamos de plataformas multi-stakeholder, onde o sector privado, os governos, as Nações Unidas e a sociedade civil se encontram no mesmo nível. Para nós isto não é possível porque o sector privado tem interesses privados. Não podem estar ao mesmo nível que a sociedade civil, os governos ou mesmo as Nações Unidas.
C.S. — Toda a gente fala constantemente de multi-stakeholders, mas eu não sei ao certo o que está a ser proposto e varia de país para país. Tenho algumas reservas no que diz respeito a algumas ONG de grandes dimensões sediadas no Norte. As pessoas dizem que é necessária uma maior participação da sociedade civil, que é necessário ter mais ONG. As grandes Organizações Não-Governamentais para o Desenvolvimento britânicas são actualmente organizações gigantescas, que recebem muito dinheiro do governo britânico e que muitos pensam que representam a voz da sociedade civil, quando a voz do Sul se encontra ausente. Quando presidi à Iniciativa de Transparência das Indústrias Extractivas (ITIE), esta era gerida como um grupo multi-stakeholder de empresas, governos e sociedade civil de todo o mundo. Foi acordado que cada país reportaria de forma transparente como é que o dinheiro era arrecadado e utilizado. Há uma tendência
para existir muito corrupção e problemas de gestão económica em países ricos em recursos minerais e em petróleo, como deverá saber pelo caso do Brasil. Para mim, as ONG do Sul eram muito arrogantes. Falavam em nome da sociedade civil do Sul quando, na verdade, não eram originárias dos países em questão. E, por vezes, os representantes da sociedade civil nos comités nacionais eram provenientes do Norte quando deveriam ter emergido do próprio país e falar em nome das pessoas que vivem nos países, ao invés de pessoas seleccionadas por ONG internacionais. Sei que não é uma questão que a Nathalie levantou, mas é algo que me parece muito importante. Falar de sociedade civil pode significar coisas muito distintas. Não representa necessariamente a voz das populações locais de países com muita pobreza.
N.B. — Estou de acordo consigo. Nós defendemos a participação daqueles que são directamente afectados. Ter ONG com recursos, não só financeiros, mas também ao nível do conhecimento, é importante para nós. No entanto, concordo plenamente consigo. Devemos dar mais espaço àqueles que são afetados pela indústria mineira, pelos bancos ou pelas empresas responsáveis pela construção de infraestruturas.
C.S. — As ONG do Norte devem partilhar o conhecimento que têm. Especialmente quando presidi ao ITIE, esta questão deixou-me muito desconfortável. Senti que algumas das ONG do Norte eram muito arrogantes. Falavam em nome de determinados grupos sem os consultar e não representavam necessariamente as suas opiniões ou ideias.
N.B. — Essa é uma questão importante que está a levantar relativamente à cooperação internacional, aquilo a que chamamos de cooperação solidária entre as ONG do Norte e do Sul. O debate que estamos a ter agora é um bom debate. Há uma iniciativa muito interessante, claro que imperfeita, tal como esta conversa. Consiste num mecanismo da sociedade civil, integrado no Comité de Segurança Alimentar Mundial da ONU, no qual as ONG internacionais têm unicamente 2 dos 40 membros. Os assentos restantes são ocupados por redes internacionais de trabalhadores, agricultores de pequena escala, mulheres, consumidores, povos indígenas, etc. É, portanto, uma plataforma multistakeholder, onde as vozes dos que são directamente afectados estão em maioria e onde as ONG só ocupam dois assentos. Existem algumas experiências muito interessantes que procuram solucionar o problema que referiu.
C.S. — Penso que a Cooperação para o Desenvolvimento deveria focar-se na criação de capacidades nos países recipientes. Quando falamos em urbanização, esta não passa só pelo governo central, há que criar capacidades ao nível da administração local. E em diversos países com muitas favelas a administração local é lamentavelmente fraca. Não têm peritos, não têm engenheiros e não têm financiamento. Como é que se pode esperar que consigam desenvolver infraestruturas para quem vive na informalidade. Para mim, um dos focos centrais da Cooperação para o Desenvolvimento tem que ser a criação de capacidades locais que perdurem. Tão importante como a sociedade civil ter uma voz é ter sistemas de governação que funcionem devidamente e que consigam fazer o seu trabalho. Não sei, talvez não seja assim tão mau no Brasil. Em muitos países, especialmente na África Subsariana, em cidades que não as capitais, a administração local é muitíssimo fraca. Há uma tremenda responsabilidade para fazer algo em relação a estas favelas e à falta de condições em que as pessoas vivem, mas não existe capacidade, financiamento nem recursos humanos qualificados. Não acho que a solução passe por trazer de fora pessoas financiadas pelos doadores. Estas pessoas deixam eventualmente o país e não são geradas capacidades dentro das comunidades locais para gerir os problemas de forma autónoma. Penso que isto representa uma fraqueza na forma como o desenvolvimento funciona actualmente.
N.B. — Sim, estou de acordo. E é possível fazer a ligação entre o que acabou de referir e a agenda que nos é imposta, associada com as questões da transparência e da responsabilização. Não que seja contra a transparência ou a responsabilização, mas estes dois conceitos são apresentados como uma panaceia. Se formos transparentes e responsáveis estamos no céu. Depois de 20 anos de transparência e responsabilização continuamos a ver os mesmos problemas.
C.S. — Estou de acordo, mas é um argumento difícil de fazer. A questão da transparência acaba por implicar uma sobrecarga burocrática imensa. A necessidade de quantificar e documentar tudo acaba por originar sistemas próprios, sistemas dentro das agências para o desenvolvimento, ao invés de reforçar a transparência e responsabilização dos sistemas de governação à escala local.
N.B. — Vou dar-lhe um exemplo concreto. Nós somos uma ONG pequena. Actuamos a nível internacional, mas temos um orçamento anual de cerca de 1,5 a 2 milhões de libras por ano. Não é, como pode ver, uma ONG de grande dimensão. No entanto, temos 16 doadores, o que significa que temos de preparar duas vezes por ano 16 relatórios diferentes para estes 16 doadores. Isto porque não aceitam que entreguemos um único relatório. Imagine o tempo que demoramos a fazer estes 16 relatórios duas vezes por ano.
C.S. — Completamente. Estamos a andar para trás. Houve um grande relatório, em meados da década de 90, sobre a Tanzânia: 2,000 projectos, inúmeras contas no Banco Central da Tanzânia, inúmeras visitas de doadores, inúmeros relatórios. Devido ao grande volume de trabalho, verificou-se uma transferência de alguns dos funcionários mais competentes dos ministérios para os projectos dos doadores. Neste caso temos um modelo de desenvolvimento que enfraquece a capacidade local em vez de a fortalecer. O que acabou de referir é exemplo disso mesmo. Se as implicações para uma ONG são essas, imagine quais serão as consequências deste modelo para um governo que tente reformar a administração central ou local ou o sistema de saúde. Se estão sobrecarregados com a execução de relatórios para diferentes doadores, com muitos números e trabalho burocrático, parcialmente em nome da transparência, a capacidade local é enfraquecida.
N.B. — Exactamente. É por isso que, pelo menos aqui no Brasil, as nossas instituições e organizações defendem a participação social. Porque nós acreditamos que o facto de as pessoas serem ouvidas durante o desenho do projeto e a sua implementação, enaltece e promove a capacidade local.
C.S. — Quando trabalhámos em cidades secundárias e pobres em África, apercebemo-nos que as preocupações da administração local centravam-se em providenciar água e outros bens e serviços à classe média alta. O resto da população construía as suas próprias barracas, comprava baldes de água e tratava o seu próprio lixo. O Estado não fornece qualquer tipo de serviços a estas comunidades. O Brasil tem um problema ainda mais grave no que diz respeito a esta questão. A ausência de policiamento adequado em certas zonas permite que organizações criminosas controlem alguns destes bairros informais. Nós sempre trabalhámos com os representantes dos moradores destas favelas e bairros informais. A “Slum Dwellers International” é uma iniciativa com grande interesse. Consiste numa organização muito autónoma com uma estrutura sólida devido à existência de grupos de poupança: quando são as pessoas a financiar as próprias organizações, estas têm que ser bem geridas. Quando trabalhamos com os governos, insistimos muito para que a opinião destas pessoas seja consultada. Mas temos que falar também com o governo central e local para garantir que as prioridades estão alinhadas no que toca a estratégias e políticas. É preciso, portanto, que a sociedade civil seja consultada, mas também que os sistemas governamentais funcionem bem, para ouvir e actuar em conformidade com as necessidades das pessoas.
N.B. — Eu percebo, mas, na minha opinião, esses dois aspectos não se contradizem. Temos que trabalhar tanto com os governos a nível nacional, federal e local como com a sociedade civil. Penso que é uma forma de assegurar transparência e responsabilização.
C.S. — Concordo consigo. No entanto, é bastante comum, especialmente entre as grandes ONG do Norte, receberem financiamento para prestar serviços que deveriam ser providenciados pelo governo local. Assim que esse projecto termina, não fica nada.
N.B. — O que se tem verificado, também a nível nacional, é a narrativa de que o privado é melhor que o público. Grandes organizações filantrópicas, como a Gates Foundation, têm difundido esta narrativa – privado é melhor que público. Para nós, defensores dos direitos humanos, isto constitui um problema tremendo.
C.S. — Bem, essa tendência é um fenómeno mundial, é o neoliberalismo. Isto está a acontecer com o Serviço Nacional de Saúde britânico, que toda a gente no Reino Unido apoia. As pessoas não estariam de acordo com um sistema de saúde privado que substituísse o actual sistema público universal. No entanto, o Estado tem delegado a provisão de serviços a empresas privadas. Desta forma, os cidadãos pagam impostos e têm acesso aos serviços mas os prestadores estão a ser privatizados. É um problema global. É uma moda, na qual só o mercado é credível e os serviços públicos são inúteis. Estas crenças têm contribuído para um aumento exponencial das desigualdades no mundo, que nos conduziu à grande crise de 2009. Esta ideologia tem de ser contestada.