As interligações complexas entre paz e desenvolvimento
O “mantra” é bem conhecido: sem um desenvolvimento inclusivo e sustentável não existe paz; sem segurança e paz sustentada não pode existir desenvolvimento. Por ser repetido tantas vezes, parece já desprovido de significado, mas não deixa de ser verdadeiro[1].
Como bem sabem os países em situação de fragilidade[2] e o povos afetados por guerras e instabilidade, os conflitos violentos, para além dos custos enormes em vidas humanas, destroem rapidamente o tecido económico e social, tornam impossível assegurar meios de subsistência e agravam situações de fome e insegurança alimentar, deterioram o acesso à educação, saúde e justiça, fragilizam as instituições e contribuem para maior desproteção dos grupos sociais vulneráveis, colocando em causa tudo o que possa ter sido construído ao longo de décadas (Mueller e Tobias, 2016; Rohner, 2022; Ferreira 2017). Os conflitos violentos são o principal fator de deslocamento forçado e de agudização das crises humanitárias (OCHA, 2024). A paz é, portanto, a principal e absolutamente necessária condição para um processo de desenvolvimento que permita a prosperidade económica, a justiça social e a preservação ambiental[3].
No entanto, a paz não significa a mera ausência de guerra ou violência, nomeadamente após um cessar-fogo ou um acordo formal de paz. Em muitos casos, pode permanecer uma situação de “nem guerra, nem paz”, ou de “paz violenta”, que caracteriza muitos dos países denominados em pós-conflito ou frágeis, como se o Estado continuasse mergulhado num círculo vicioso de crise permanente. Neste âmbito, o conceito de “paz positiva” formulado por Johan Galtung há quase três décadas continua a ter relevância, pois esta implica a restauração das relações socias, o reforço de sistemas sociais e institucionais que respondam às necessidades das pessoas e a transformação dos conflitos numa base construtiva, de forma a que passem a ser geridos e resolvidos de forma não-violenta.
Isso implica a remoção ou reformulação progressiva das práticas e formas de atuação, dinâmicas políticas, institucionais e outros fatores que criam ou perpetuam a violência numa sociedade[4]. Nesse sentido, é necessário que a construção e consolidação da paz atue numa dimensão estrutural (centrada nas condições sociais que impulsionam o conflito violento, em que o objetivo é promover instituições e alterações estruturais ao nível político, económico e social de forma a eliminar a violência, responder às necessidades humanas e aumentar a participação pública nos processos decisórios); numa dimensão relacional (que pretende reduzir os efeitos da hostilidade gerada pela guerra e transformar as relações danificadas, lidar com o passado de forma não-violenta e promover a confiança e a coesão social, encontrando caminhos para uma real reconciliação da sociedade); e numa dimensão pessoal (centrada nas mudanças necessárias ao nível individual, incluindo processos que têm repercussões sociais, económicas e políticas mais alargadas) (Ferreira, 2014).
Os processos têm de ser liderados e consolidados localmente, nos próprios países, sendo o papel dos atores externos o de tentar apoiar e incentivar da melhor forma esses esforços. Essa é exatamente a conclusão de muitas investigações sobre os resultados de processos de consolidação da paz (peacebuilding) e de reforço dos Estados (statebuilding).
Desta forma, facilmente se conclui que estes processos têm de ser liderados e consolidados localmente, nos próprios países, sendo o papel dos atores externos o de tentar apoiar e incentivar da melhor forma esses esforços. Essa é exatamente a conclusão de muitas investigações sobre os resultados de processos de consolidação da paz (peacebuilding) e de reforço dos Estados (statebuilding). Os princípios internacionalmente acordados sobre a intervenção externa nestes contextos ressaltam a necessidade de não causar danos (“do no harm”) e de os intervenientes apoiarem as iniciativas credíveis e inclusivas existentes, incluindo as de desenvolvimento de capacidades dos governos, instituições e sociedade civil, tendo em devida conta as necessidades, prioridades e especificidades destes países (IDPS, 2011).
Uma das questões principais está na disparidade entre as recomendações dos estudos e os princípios internacionais, por um lado, e as práticas de intervenientes externos nestes processos, com muitos exemplos de abordagens padronizadas que replicam modelos (“one-size-fits-all”) e prescritivas de soluções (“top-down”), não baseadas num conhecimento profundo das realidades nem adaptadas aos contextos, bem como não sensíveis aos fatores de conflitualidade nas sociedades em causa (Ferreira, 2014). Continuam-se também a descurar as crises que não são geopoliticamente relevantes, que não afetam interesses económicos ou não têm grande potencial de alastramento, esquecendo o direito internacional humanitário e o imperativo de proteger a segurança humana.
Por outro lado, a paz não gera necessariamente desenvolvimento. Após a celebração de uma paz formal, se os dividendos da paz não existirem ou beneficiarem apenas um pequeno grupo, sem se traduzirem (de forma real ou percebida) na melhoria das condições de vida, na coesão social, na redução da pobreza e das desigualdades, o descontentamento tenderá a aumentar, gerando novos fatores de tensão e de potencial disrupção da paz. Da mesma forma, o desenvolvimento de que aqui se fala não é sinónimo de crescimento económico e de mera geração de riqueza, expresso, por exemplo, no Produto Interno Bruto (PIB). Sem mecanismos efetivos de redistribuição da riqueza e de desenvolvimento de capacidades institucionais, sociais e políticas para gestão inclusiva das tensões e conflitos que naturalmente emergem nas sociedades, o desenvolvimento não será justo ou sustentável, podendo contribuir para fatores de instabilidade.
Um dos fatores importantes para construção da paz e do desenvolvimento parece ser a existência de um processo interno de acomodação dos vários interesses e intervenientes e da sua agregação em torno de uma visão comum para o futuro de uma sociedade ou país (Clube de Lisboa, 2022). Se as disputas e tensões sociais ficam por resolver e os cidadãos se sentem desprotegidos nos seus direitos e necessidades, se existe uma cultura de impunidade ou de favorecimento estrutural de certos grupos sociais, e/ou se o funcionamento das instituições está sujeito a arbitrariedades e abusos de poder sistemáticos, há um processo de degradação e enfraquecimento do Estado, com reflexos negativos na segurança e no desenvolvimento. Em sentido contrário, verifica-se uma clara ligação entre as sociedades mais inclusivas e participativas – com instituições responsáveis, mais transparentes e democráticas – e a capacidade de resiliência na adaptação e recuperação de choques, no desenvolvimento sustentável e na prevenção de conflitos violentos (Ferreira, 2020).
Igualdade de género e empoderamento das mulheres na construção da paz e do desenvolvimento
Os conflitos e a fragilidade afetam mulheres e homens de forma diferente, com um fardo significativo sobre as mulheres e as raparigas. Nas situações de crise, conflito e pós-conflito, as meninas e mulheres têm mais dificuldade no acesso à educação (INEE, 2021), à saúde ou à justiça, são mais sujeitas a casamentos precoces e forçados, são as maiores vítimas de violência sexual (utilizada frequentemente como “arma de guerra”), são sujeitas a maiores violações dos direitos humanos e a maior insegurança, nomeadamente em contexto de deslocamento forçado.
A atual confluência de múltiplas crises – de paz e segurança, crise alimentar, crise da democracia e liberdades fundamentais, crise climática/ambiental, crise humanitária – tem multiplicado fatores de incerteza e afeta de forma desproporcional os países mais frágeis e as populações mais vulneráveis, perpetuando uma “armadilha de fragilidade” da qual é muito difícil recuperar[5]. O panorama geral tem piorado nos últimos anos, com a degradação das condições de paz e segurança no mundo (IEP, 2023); a tendência generalizada de securitização e de militarização (com as despesas militares a atingirem sucessivamente máximos históricos – 2,4 biliões de USD em 2023); com violações de direitos humanos evidentes e não sancionadas em diversos contextos; com uma regressão nos direitos das mulheres em várias partes do mundo (incluindo no plano jurídico) e aumento da violência sobre os defensores dos direitos humanos das mulheres (Nações Unidas, 2021 e 2022; Venis, 2020).
Seria de esperar que, estando entre os grupos sociais mais afetados pelos conflitos e constituindo metade (ou mais) da população, as mulheres desempenhassem um papel proeminente na resolução dos conflitos e na construção da paz. Na verdade, na maioria dos países afetados por conflitos, as mulheres e as suas organizações são determinantes para a paz e reconciliação nas suas comunidades, organizam demonstrações e movimentos a favor da paz, tentam apresentar alternativas de resolução pacífica dos conflitos e propostas de mediação, colocam os direitos das mulheres no centro dos apelos à paz, e conduzem a recuperação das suas comunidades no pós-conflito[6].
Mas a maioria dessas ações de liderança desenrola-se no plano informal e tende a limitar-se ao nível local, não havendo possibilidade de se “sentarem à mesa” na tomada de decisões centrais que mais as impactam. Entre 1990 e 2019, apenas um quinto dos acordos de paz assinados no mundo incluíram disposições sobre mulheres ou sobre género. Em média, as mulheres representaram 13% dos negociadores, 6% dos mediadores e 6% dos signatários em processos de paz entre 1992 e 2019 (Council on Foreign Relations; Nações Unidas, 2021). Na verdade, 7 em cada 10 processos formais de paz não incluíram qualquer mulher em nenhuma destas categorias.
Em muitos casos, verifica-se grande relutância das partes em conflito e/ou das elites político-militares à plena inclusão e contributo das mulheres nos processos de paz nas suas várias dimensões (peacemaking, peacekeeping, peacebuilding), estando identificadas quais principais razões invocadas e possíveis soluções para ultrapassar essas barreiras (ICAN, 2018; The g7+, 2023). A comunidade internacional também não tem reconhecido devidamente a sua importância: os valores de ajuda ao desenvolvimento são ínfimos – apenas 0,2% da ajuda bilateral em países afetados por conflitos é direcionada a organizações de mulheres.
Investir nas mulheres e na igualdade de género é, em si mesmo, um dos principais fatores impulsionadores da mudança e
da transformação ao nível económico, político e social. Daí que se verifique uma correspondência geral entre os progressos na igualdade de género e o desenvolvimento.
Esta realidade de exclusão das mulheres dos esforços de prevenção e resolução de conflitos é contraditória com o próprio objetivo de construção da paz. Estima-se que, quando as mulheres são incluídas plenamente nestes processos, os acordos de paz têm 20% mais probabilidade de durarem pelo menos 2 anos e 35% mais probabilidade de durarem pelo menos 15 anos (O’Reilly et al, 2020). Em média, um acordo de paz tem menos 64% probabilidades de falhar se incluir organizações de mulheres e de defesa dos seus direitos.
Existem evidências fortes de que um maior envolvimento das mulheres tende a refletir melhor as necessidades das comunidades e a ter em atenção as causas profundas dos conflitos (ICAN, 2018; The g7+, 2023). Constata-se, ainda, uma ligação geral entre maior igualdade de género e maior segurança e estabilidade. A violência contra as mulheres é um indicador da propensão de uma sociedade a conflitos violentos e do (in)cumprimento das normas e acordos de direito internacional. Nos países com maior igualdade de género, existe maior probabilidade de evitar a escalada e de resolver os conflitos sem violência, bem como menor probabilidade de recurso a meios militares, em conflitos intra e inter-estatais (Caprioli, 2000; Hudson, 2014; Crespo-Sancho, 2018, Anderlini, 2021).
Há mais de duas décadas, a agenda sobre “Mulheres, Paz e Segurança” foi concretizada nas Nações Unidas através da Resolução n.º 1325 do Conselho de Segurança (2000), a qual preconiza a participação das mulheres em todos os níveis da tomada de decisão na esfera da paz e da segurança, a proteção dos direitos das mulheres e raparigas, a integração da perspetiva de género nas iniciativas de prevenção de conflitos, bem como nos esforços de ajuda, recuperação e reconstrução. Esta resolução tem sido reforçada e por outras ligadas à liderança das mulheres na consolidação da paz e prevenção de conflitos, e alargada a disposições específicas sobre a prevenção e resposta à violência sexual relacionada com conflitos[7].
Esta agenda global tem registado alguns progressos em países e aspetos específicos. No entanto, os resultados em cada contexto dependem sempre de uma questão de base, mais profunda e alargada, que tem a ver com a igualdade de género e empoderamento das mulheres nas sociedades, em particular nos países frágeis e/ou afetados por conflitos. Essa questão basilar é o que limita ou potencia o seu envolvimento e participação enquanto agentes de pleno direito na vida política, económica e social dos seus países, sendo um desafio que afeta de forma multidimensional e transversal as perspetivas de paz e de desenvolvimento.
Embora a igualdade de género não tenha sido atingida em nenhum local do mundo, as mulheres nos países frágeis e/ou afetados por conflitos enfrentam grandes desafios e discriminações persistentes, a nível das políticas e das práticas, com desigualdades mais acentuadas e mais resistentes à mudança. Esses desafios são exacerbados pela instabilidade política, conflitos armados e fragilidade institucional: insuficiente aplicação e fiscalização das leis que protegem os direitos, violência de género, restrições aos direitos e saúde sexual e reprodutiva, desigualdade económica, participação política limitada com barreiras legais, culturais e institucionais que limitam seu acesso a cargos de liderança e representação política.
As desigualdades laborais – incluindo na participação na força de trabalho, as disparidades salariais entre homens e mulheres, o peso do trabalho não remunerado e a menor proteção social – bem como a discriminação nos direitos fundiários e de propriedade[8], e as diversas barreiras legais ainda representam grandes obstáculos à igualdade de acesso das mulheres aos recursos económicos (OCDE, 2019). Em muitos países, as leis da família – casamento, divórcio, sucessão, herança – colocam as mulheres numa situação de vulnerabilidade jurídica e financeira, às quais se juntam as barreiras sociais e culturais, mais difíceis de transformar (The g7+, 2024).
Investir nas mulheres e na igualdade de género é, em si mesmo, um dos principais fatores impulsionadores da mudança e da transformação ao nível económico, político e social. Daí que se verifique uma correspondência geral entre os progressos na igualdade de género e o desenvolvimento, com os países e regiões que têm piores indicadores nessa área a terem também, tendencialmente, piores índices de desenvolvimento.
Incluir plenamente as mulheres na construção da paz e do desenvolvimento é economicamente inteligente. Se as mulheres participassem na economia de forma idêntica aos homens, tal poderia gerar mais $28 biliões de USD na economia mundial (McKinsey Global Institute, 2015). Constatou-se ainda que as mulheres reinvestem, em média, muito mais do seu rendimento no bem-estar das suas famílias e comunidades (90%, em comparação com 35% nos homens), o que significa que o empoderamento económico das mulheres contribui para criar ciclos positivos de prosperidade.
Os direitos das mulheres estão consagrados internacionalmente em vários instrumentos do direito internacional, que obrigam os Estados a tomar as medidas apropriadas, incluindo a abolição de leis, regulamentos, costumes e práticas que constituam uma discriminação contra as mulheres. Um dos tratados fundamentais é a Convenção Internacional sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação sobre as Mulheres – CEDAW (1979), bem como a Plataforma de Ação de Pequim (1995). Entre outros instrumentos estão as convenções da Organização Internacional do Trabalho, no âmbito dos direitos laborais e igualdade salarial[9].
É sabido que os progressos na igualdade de género são especialmente dificultados por implicarem alterações nas relações sociais e de poder, bem como mudanças estruturais nas práticas institucionais através das quais as disparidades e discriminações são perpetuadas. A manterem-se as tendências atuais, estima-se que serão necessários 286 anos para eliminar as disparidades na proteção legal e as leis discriminatórias das mulheres (UN Women, 2022).
Mas mesmo quando a igualdade de género está consagrada no plano formal (legislativo, jurídico, político), esta não se traduz naturalmente numa igualdade substantiva. A mudança deste cenário implica abordar as causas das desigualdades e discriminações existentes, através de políticas e esforços concretos em todos os setores e estruturas da organização dos Estados e das economias, que protejam os direitos das mulheres, respondam às suas necessidades e prioridades, invistam nas condições que permitem melhor educação e saúde, desafiem normas sociais e culturais prejudiciais, capacitem e empoderem as raparigas e mulheres, e suportem uma voz forte por parte das mulheres na configuração das sociedades em que se inserem, incentivando a sua liderança e participação a todos os níveis. Só assim será possível romper círculos viciosos de fragilidade, contribuindo não apenas para sociedades mais justas e igualitárias, mas também mais pacíficas, estáveis e prósperas.
Bibliografia
ACDH (2020). Realizing Women’s Rights to Land and other Productive Resources. Alto Comissariado para os Direitos Humanos, Nações Unidas.
Anderlini, S. N. (2021) Recognizing Women Peacebuilders: Critical Actors in Effective Peacemaking. International Civil Society Action Network.
Banco Mundial e Nações Unidas (2018). Pathways for Peace: Inclusive Approaches to Preventing Violent Conflict.
Caprioli, M. (2000). Gendered Conflict. Journal of Peace Research, Vol. 37, No. 1 (Jan., 2000), pp. 51-68.
Clube de Lisboa (2022). Pandemia, Vacinação e Solidariedade: Implicações nos Países Frágeis. Conferências sobre Fragilidade dos Estados 2021, Lisboa.
Council on Foreign Relations (s.d.). Women’s Participation in Peace Processes.
Crespo-Sancho, C (2018). Can gender equality prevent violent conflict? World Bank Blogs, 28/03/2018.
Ferreira, Patrícia M. (2014). Estados Frágeis” em África. A Intervenção Externa nos Processos de Construção do Estado (statebuilding) e da Paz (peacebuilding). Livro de Tese de Doutoramento, ISCTE-IUL.
Ferreira, Patrícia M. (2017). Segurança e Desenvolvimento. Estudos Coerentes. FEC – Fundação Fé e Cooperação e IMVF – Instituto Marquês de Valle Flôr, abril de 2017.
Ferreira, Patrícia M. (2020). Desenvolvimento e Segurança: desafios e (In)coerências. Policy Paper, Coerência na Presidência. FEC- Fundação Fé e Cooperação e IMVF – Instituto Marquês de Valle Flôr, novembro de 2020.
Hudson, V. et al (2014). Sex and World Peace. Columbia University Press.
ICAN (2018). The Better Peace Tool (2ª edição). International Civil Society Action Network.
IDPS (2011). The New Deal for engagement in fragile and conflict-affected states. International Dialogue of Peacebuilding and Statebuilding, Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Económico, Paris.
IEP (2019). Positive Peace Report: Analysing the factors that sustain peace. Institute for Economics and Peace.
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McKinsey Global Institute (2015). The Power of Parity: How advancing women’s equality can add $12 trillion to global growth
Mueller, H; Tobias, J. (2016). The cost of violence: Estimating the economic impact of conflict. IGC Growth Brief, International Growth Center.
NU (1979). Convenção Internacional sobre Eliminação de Todas as Formas de Discriminação sobre as Mulheres – CEDAW, Nações Unidas.
NU (2000). Resolução n.º 1325 sobre Mulheres, Paz e Segurança. Nações Unidas (tradução portuguesa).
NU (2021). Women and peace and security: Report of the Secretary-General (S/2021/827), Nações Unidas, 27/09(2021.
NU (2022). Report of the Secretary-General on women and peace and security (S/2022/740), Naçoes Unidas, 05/102022.
NU (2023a). Report of the Secretary-General on women and peace and security (S/2023/725), Nações Unidas, 28/09/2023.
NU (2023b). Sustainable Development Report 2023. Nações Unidas.
O’Reilly, M.; SuilleaBháin, A.; Paffenholz, T. (2015). Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes. International Peace Institute, junho de 2015.
OCDE (2019). Social Institutions and Gender Index, SIGI 2019 Global Report, Cap.5, Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico, Paris.
OCDE (2022). States of Fragility 2022. Relatório, Paris.
OCHA (2024). Global Humanitarian Overview 2024. Escritório das Nações Unidas para a Coordenação de Assuntos Humanitários.
Rohner, D. (2022). Conflict, Civil Wars and Human Development. University of Lausanne and CEPR, Lausanne, Switzerland.
The g7+ (2023). IV g7+ Women Forum: Women in Peace and Reconciliation Processes. Setembro de 2023.
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UN Women (2022). Progress on the Sustainable Development Goals: The gender snapshot 2022, Nações Unidas.
Venis, J. (2020). The Great Regression. International Bar Association, 15 de dezembro de 2020.
Wolff, Jonas et al (2020). Peace and Development 2020: An Analysis of Recent Experiences and Findings. Peace Research Institute Frankfurt.
[1] Poder-se-iam referir muitas investigações que confirmam esta conclusão. Para simplificar, consultar Wolff et al, 2020.
[2] As definições de “Estados frágeis” mais utilizadas ressaltam a importância da vontade e capacidade dos Estados desempenharem as funções necessárias à segurança e bem-estar dos seus cidadãos, ou seja, Estados frágeis são aqueles onde a exposição a vários riscos se combina com uma fraca capacidade de resposta do Estado para gerir, absorver ou mitigar esses riscos. A OCDE faz uma análise multidimensional da fragilidade segundo critérios económicos, ambientais, humanos, políticos, de segurança e societais, incluindo 60 países nesta classificação, sendo 15 “extremamente frágeis” (OCDE, 2022).
[3] A inclusão da paz e segurança como uma questão de desenvolvimento é concretizada na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, nomeadamente no seu Objetivo (ODS) 16 (ver dados em NU, 2023b).
[4] Para uma análise dos fatores que sustentam uma paz positiva, ver IEP, 2019.
[5] Nestes países residem, atualmente, 1,9 mil milhões de pessoas (24% da população mundial) e a maioria das pessoas em situação de pobreza extrema (73%) (OCDE, 2022), com tendência a aumentar. Além disso, o número de mulheres e raparigas que vive nestes países duplicou entre 2017 e 2022 (NU, 2023a).
[6] Da Libéria ao Ruanda, da Guiné-Bissau à Colômbia, existem muitos exemplos destas ações e de organizações de mulheres que trabalham a favor da paz nos seus países. Ver, por exemplo, Anderlini, 2021.
[7] No primeiro grupo, estão as Resoluções n.º 1889 (2009), 2122 (2013), 2242 (2015), 2493 (2019), 2538 (2020); no segundo grupo, as Resoluções n.º 1820 (2008), 1888 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013) e 2467 (2019).
[8] Por exemplo, as mulheres possuem menos de 15% das terras em todo o mundo e em 123 países existem leis e práticas tradicionais, religiosas e consuetudinárias que limitam a liberdade das mulheres de possuir bens fundiários, de reivindicar e proteger as suas terras. No entanto, 60% a 80% dos alimentos produzidos nos países em desenvolvimento são produzidos por mulheres e, se as mulheres tivessem igual acesso aos recursos produtivos, estima-se que o número de pessoas em situação de fome poderia reduzir-se entre 12% e 17% (ver ACDH, 2020).
[9] Designadamente, Convenção N.º 100, sobre a Igualdade de Remuneração, Convenção N.º 111, sobre a Discriminação (Emprego e Profissão) e outras.