Alguns elementos para o debate sobre o futuro das Agências de Desenvolvimento
As tendências recentes na cooperação para o desenvolvimento evidenciam que a arquitetura tradicional do sistema, construída sobre os pilares da Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), do multilateralismo e dos valores globais partilhados, tem sofrido alterações significativas resultantes de uma realidade em que, num mundo cada vez mais interdependente, as preocupações com que os países se defrontam impõem uma grande exigência na utilização dos recursos e capacidades, colocam pressão crescente sobre os serviços públicos e tornam os recursos concessionais mais limitados resultado de cortes orçamentais dos doadores, nomeadamente dos EUA e dos países europeus.
Esta nova realidade lançou um debate quanto à forma como as agências de desenvolvimento devem operar cada vez mais como parceiros equitativos, e não como doadores tradicionais. Assim, torna-se pertinente refletir sobre a adequação dos modelos existentes e a eficácia da operacionalidade das instituições aos novos desafios da política da cooperação para o desenvolvimento.
A cooperação para o desenvolvimento tem vindo a passar por uma profunda transformação, migrando de uma ajuda baseada na solidariedade e valores partilhados para modelos politizados e transacionais. Impulsionada pelas restrições orçamentais, e pelas alterações nas prioridades geopolíticas dos países doadores, a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) caiu significativamente, assistindo-se a uma escassez de fundos disponíveis, com cortes acentuados nas principais economias ocidentais e críticas à insuficiência de alguns dos resultados obtidos em muitos países recetores, considerando a ajuda como ineficiente, dispendiosa e secundária em relação às prioridades internas.
De acordo com a dados do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD) da OCDE, a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) que aumentou 32,7% entre 2019 e 2023, impulsionada pela resposta dos membros do CAD à pandemia de COVID-19 e à guerra de agressão da Rússia contra a Ucrânia, inverteu o seu crescimento, caindo 6,1% em 2024 e 23,1% em 2025, no meio de crescentes pressões políticas e fiscais, ficando 4,2% abaixo dos níveis de 2019. As projeções sugerem uma queda adicional de 5,8% na APD em 2026, sem ainda contabilizar a pressão adicional decorrente da atual crise no Médio Oriente.[1]
Fonte: OECD (2026) , Flows by donor (ODA+OOF+Private) [DAC1]
A diminuição da APD de 23,1% em 2025, representa a maior contração anual alguma vez registada e o segundo ano consecutivo de declínio. Esta queda leva a APD ao seu nível mais baixo em dez anos. A Alemanha, os Estados Unidos, o Reino Unido, o Japão e a França (classificados por volume de APD) foram responsáveis por 96% da redução total da APD.[2]
Os Estados Unidos, sozinhos, foram responsáveis por três quartos da queda, com a sua APD a diminuir 56,9% em comparação com 2024. Esta é a maior redução de volume alguma vez registada por qualquer doador num único ano. O encerramento da Agência dos Estados Unidos para o Desenvolvimento Internacional (USAID), em 2025, constitui um claro exemplo da instabilidade que o sistema vive e um aviso relativamente ao futuro. A Alemanha tornou-se, pela primeira vez na história, o maior fornecedor de APD entre os membros do CAD, totalizando 29,1 mil milhões de dólares.
A meta internacional, adotada pelas Nações Unidas em 1970, de que os países desenvolvidos deveriam destinar 0,7% do seu Rendimento Nacional Bruto (RNB) à Ajuda Pública ao Desenvolvimento tem-se revelado muito longínqua, verificando-se, de acordo com o CAD, que um número muito escasso dos seus membros se aproxima da meta e um número ainda mais escasso a ultrapassa.
No caso de Portugal, a Ajuda Externa representou, em 2025, 0,18% do Rendimento Nacional Bruto, e sofrido uma redução de 19,3% em relação a 2024. De acordo com estatísticas do Camões, I.P.[3], o rácio APD/RNB, tem oscilado ao longo do tempo. Tendo atingido 0.21% em 2022, o rácio desceu para 0.19%, em 2023, mas, em 2024, voltou a variar positivamente para 0.22%, verificando-se o maior aumento desde 2013.
No entanto, a transformação porque passa o sistema de cooperação para o desenvolvimento não se esgota na questão orçamental. Por parte dos doadores verifica-se uma alteração nos seus objetivos, acentuando-se uma maior preocupação com a sua política externa e os seus objetivos económicos em detrimento da solidariedade global. A atual crise da governação global, deu lugar a um aumento de tensões geopolíticas em que as relações internacionais já não se ajustam a um sistema bipolar ou multipolar de potencias hegemónicas centrado nos governos, cada vez mais determinadas por interesses estratégicos em apoio a objetivos de política externa, mais ligados à diplomacia económica e à dissuasão da migração, em lugar de objetivos partilhados. O debate sobre o sentido e a necessidade da ajuda externa, nomeadamente a ajuda bilateral, tornou-se num tema cada vez menos presente no debate público na maior parte dos países desenvolvidos.
A entrada de um número crescente de atores na ordem global, incluindo governos, caso de doadores emergentes como a China, a Índia, a Turquia ou a Arábia Saudita, instituições internacionais, empresas multinacionais, organizações não governamentais, fundações, introduziu um número maior de doadores, tornando o cenário internacional mais fragmentado e deslocando a influência dos atores tradicionais para estes novos atores, com novas causas relacionadas com, nomeadamente, as crises financeiras, as pandemias, os movimentos migratórios, ou as alterações climáticas e o ambiente.
Assistimos igualmente a uma multiplicação da tipologia dos fluxos financeiros na cooperação para o desenvolvimento incluindo doações oficiais (como a APD), empréstimos públicos concessionais e não concessionais, investimento privado, ou capital filantrópico. Esta multiplicação de mecanismos de financiamento tem permitido parcerias que atraem investidores privados a partilhar os seus riscos através de garantias públicas e assim potenciando projetos de maior escala, em setores como as infraestruturas ou energias renováveis, suscetíveis de gerar uma maior sustentabilidade do desenvolvimento.
Todos estes desafios justificam o debate, quer ao nível interno de cada país quer das organizações internacionais, não tanto sobre a relevância da cooperação para o desenvolvimento, mas sim sobre as dificuldades das agências de desenvolvimento, entendidas como o principal ator oficial responsável por definir a política de cooperação para o desenvolvimento e sua implementação, em reagir em tempo real às transformações e aos novos objetivos. A necessidade de se tornarem mais eficazes, compatibilizando orçamentos mais restritos e mandatos mais escrutinados com a exigência do reforço de capacidades e competências, exige uma maior articulação da multiplicidade dos intervenientes no processo de tomada de decisão, uma crescente capacidade de coordenação, e uma adaptação das suas capacidades internas e formas de trabalho à nova realidade, sendo capazes de cooperar e atuar como parceiros equitativos, e não como doadores tradicionais.
No mundo atual as agências de desenvolvimento devem procurar posicionar-se fundamentalmente como facilitadoras, alinhando o financiamento disponível diretamente com as prioridades e a responsabilidade dos países parceiros, dando prioridade ao desenvolvimento liderado pelos países recetores, alavancando financiamentos inovadores, comprometendo-se com a transparência e integrando novas soluções tecnológicas em todas as suas operações principais, atuando como intermediárias e articuladoras de conhecimento, partilhando práticas inovadoras e baseadas em evidências e alavancando o financiamento misto para mobilizar capital do sector privado para infraestruturas sustentáveis, multiplicando o impacto dos recursos públicos escassos.
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Esta necessidade de adaptação não se se deve debruçar apenas em como enfrentar o impacto que as transformações externas tem sobre as organizações, mas também como as organizações comportam em si próprias limitações internas que restringem a sua eficiência e que devem ser revistas.
Um estudo recente sobre o significado da eficácia das Agências de Desenvolvimento no futuro[4], centra a discussão numa questão crucial: que não é se a mudança é necessária, mas sim que tipos de capacidades, conhecimentos ou estruturas são mais críticos para a construção de ações eficazes a médio prazo devem ser priorizadas?
Esta questão central, incluiu um conjunto de questões estratégicas: i) qual o papel e o propósito da agência; ii) como melhorar e ampliar o impacto com orçamentos limitados; iii) como fortalecer a capacidade de resposta às necessidades dos parceiros à medida que os contextos mudam, e iv) como podem as agências melhor evidenciar e explicar o seu impacto.
Para responder a estas questões, os autores recorreram a entrevistas com responsáveis de quatro agências bilaterais de desenvolvimento: a Agence Française de Développement (AFD), a Korea International Cooperation Agency (KOICA), a Norwegian Agency for Development Cooperation (Norad) e o Ministério dos Negócios Estrangeiros e Comércio da Nova Zelândia (NZ MFAT), procurando recolher as diferentes perspetivas dos sobre os desafios enfrentados e as oportunidades para reforçar a eficácia das agências nos próximos anos.
Os resultados do estudo, salvaguardando o facto que cada agência deverá definir o seu modelo em função do seu contexto próprio, sugerem uma convergência de caminhos a explorar: Em primeiro lugar, reforçar a clareza do mandato e do papel da instituição de modo a que lhe permita priorizar, alinhar sistemas e explicitar os objetivos e as decisões estratégicas futuras; em segundo lugar, reforçar parcerias, com incentivos e modelos operacionais que reduzam os custos de transação da coordenação e tornem a partilha viável e evitem a dispersão de recursos; em terceiro lugar, a necessidade de flexibilidade e adaptabilidade, com sistemas de incorporação dos resultados no processo de aprendizagem interno que permitam adquirir capacidade de avaliar criticamente os processos de tomada de decisão e que permitam correções de rumo à medida que os contextos mudam; e por último lugar, desenvolver a capacidade de comunicar as ações desenvolvidas numa perspetiva de longo prazo, e não fragmentada, de uma forma que torne evidente o valor da estratégia e contribua para um consenso politico junto da população.
Face ao cenário que enfrentamos em 2026, confrontados com a aceleração das ruturas geopolíticas, com o enfraquecimento das normas multilaterais, a fragmentação da coesão ocidental, a crescente influência de atores emergentes, os cortes nos orçamentos da Ajuda Pública ao Desenvolvimento nos países doadores tradicionais, a paralisia no sistema de desenvolvimento da ONU e a hostilidade dos EUA em relação à Agenda 203, torna-se pertinente não só o debate alargado de como repensar as estratégias da cooperação no futuro, mas como operacionalizar as ações por parte dos organismos que implementam a politica de Cooperação para o Desenvolvimento.
Claro que o debate não pode descurar a diversidade das formas organizacionais, as diferenças nas funções que as agências de desenvolvimento assumem, bem como o seu posicionamento de cada uma dentro da organização institucional nacional e internacional. Neste quadro de referência faz sentido que este debate se deva debruçar sobre o sistema organizativo português e envolva todos os atores quer sejam institucionais como a sociedade civil.
Em 2022, o Governo apresento a Estratégia de Cooperação Portuguesa 2030 (ECP2030), aprovada em Conselho de Ministros no dia 17 de novembro de 2022,[5] e que substituiu o Conceito Estratégico da Cooperação Portuguesa 2014-2020. Este documento, em linha com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável definida pela ONU em 2015, e incorporando, entre outros contributos, as recomendações do Exame do CAD, constitui “o quadro de referência para implementação da política pública de cooperação internacional para o desenvolvimento, conferindo coerência nacional e internacional aos esforços desenvolvidos e reforçando o compromisso político nesta matéria.”
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De referir que no Exame pelos Pares da Cooperação para o Desenvolvimento da OCDE a Portugal[6], realizado em 2022, o CAD fez um conjunto de recomendações à Cooperação Portuguesa, algumas direcionadas ao reforço dos mecanismos institucionais de governação do sistema, nomeadamente, um reforço do papel do Camões I.P. na tomada de decisões estratégicas num trabalho de coordenação, e programação e orçamentação em conjunto com outros ministérios; reforço da delegação de competências nos Centros de Cooperação Portuguesa; planear e investir nos recursos humanos da cooperação em particular na formação e conhecimento técnico; melhorar a articulação dos mecanismos de financiamento com o setor privado e com os parceiros internacionais, incluindo instituições de financiamento do desenvolvimento; reforço dos mecanismos de cooperação com a sociedade civil tanto em Portugal como nos países parceiros.
O ECP2030 identifica os como objetivos estratégicos da Cooperação Portuguesa: objetivo 1 -Afirmar a centralidade da Cooperação Portuguesa, prosseguido ao nível das políticas públicas; objetivo 2 -Reforçar a capacidade de intervenção da Cooperação Portuguesa, prosseguido através de uma abordagem estratégica às modalidades da cooperação e da expansão e diversificação das parcerias para o desenvolvimento, a nível nacional, europeu e internacional, objetivo 3 – Ampliar a qualidade e eficácia da Cooperação Portuguesa, prosseguido através do reforço do modelo institucional, de coordenação, gestão e avaliação.
O objetivo 3, centrado no reforço do modelo institucional, de coordenação, gestão e avaliação. indica como medidas: “i) Potenciar o dispositivo central da Cooperação Portuguesa (medida 3.1); ii) Aprofundar a coordenação e concertação (medida 3.2); iii) Consolidar a cultura de acompanhamento, avaliação e reporte (medida 3.3); iv) Operacionalizar um sistema de governação, acompanhamento e avaliação da ECP 2030 (medida 3.4).”
O modelo de governação, acompanhamento e avaliação plasmado na ECP 2030 tem no Camões – Instituto da Cooperação e da Língua, I.P. um instituto público tutelado pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros, a peça central cuja missão é “propor e executar a política de cooperação para o desenvolvimento e coordenar as atividades promovidas por outras entidades públicas nesta matéria, desenvolvendo operacionalmente funções de direção e planeamento, coordenação e supervisão de programas, projetos e ações.”
Nesta missão o Camões I.P é acompanhado no terreno pela rede dos Centros Portugueses de Cooperação (CPC), que são unidades operacionais funcionando junto às Embaixadas de Portugal nos PALOP (Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa) e em Timor-Leste, e que têm por objetivo promover e executar a política de cooperação para o desenvolvimento e dar apoio técnico e acompanhamento dos programas de ação bilaterais.
Com o objetivo de reforçar a coordenação entre os atores públicos, o modelo de governação tem como estrutura política fundamental a Comissão Interministerial de Cooperação (CIC)[7], criada pela Portaria nº 173/2013, de 7 de maio, e o Secretariado Permanente da Comissão Interministerial para a Cooperação (SPCIC), a funcionar junto do Camões I.P, e cuja constituição procura promover o “diálogo e parcerias entre atores relevantes em áreas temáticas específicas e consistentes com as prioridades da Cooperação Portuguesa.”
O papel da coordenação entre os atores públicos, os privados e a sociedade civil, é reservado ao Fórum da Cooperação para o Desenvolvimento (FCD) como principal espaço formal de consulta, articulação e propostas de ação entre todos eles.
No sentido de incentivar o papel do setor privado, a ECP 2030, propõe-se a reforçar o apoio ao investimento nos países parceiros, promovendo o acesso aos financiamentos existentes no quadro das Instituições Financeiras Internacionais (IFI), organismos multilaterais, destinados a fomentar o crescimento económico e a cooperação à escala global e nas quais se incluem todos os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento, permitindo a mobilização de recursos financeiros, e para isso confere à SOFID — Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento, Instituição Financeira de Crédito, S. A. (SOFID, S. A.), a instituição portuguesa de financiamento do desenvolvimento, criada em 2007, um papel relevante. No entanto, em dezembro de 2023 a participação maioritária do Estado Português na SOFID foi transferida para o Banco de Fomento Nacional.[8]
Este modelo organizativo tem, pois, a sua centralidade no Camões – Instituto da Cooperação e da Língua, I.P., resultante da fusão do Instituto Camões com o Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento (IPAD), em 2012, unificando sob a mesma alçada a promoção da língua portuguesa e a execução da cooperação internacional.
A argumentação para esta fusão, estabelecida no preâmbulo do Decreto-Lei nº21/2012[9] de 30 de janeiro, radica no Compromisso Eficiência do XIX Governo Constitucional que determinou as linhas gerais do Plano de Redução e Melhoria da Administração Central (PREMAC), que se destinava a dar início de uma nova fase da reforma da Administração Publica, para que esta se tornasse eficiente e racional na utilização dos recursos públicos, e visava dar cumprimento aos objetivos de redução da despesa pública a que o País estava vinculado à época devido ao Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), entre 2011 e 2014, e acordado com o Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Central Europeu (BCE) e Comissão Europeia. Acrescenta ainda que importava repensar e reorganizar a estrutura do Estado, no sentido de lhe dar maior coerência e capacidade de resposta nas funções que devia assegurar, bem como eliminar redundâncias e reduzindo substancialmente os seus custos de financiamento.
Ainda que esta reestruturação tenha ocorrido num período em que Portugal estava pressionado por exigências externas, a mesma careceu maioritariamente de qualquer planeamento estratégico. Uma Reforma Administrativa de Estado, que pode ir desde modernização administrativa à reorganização institucional, desde a sustentabilidade orçamental à modernização dos serviços públicos, desde a descentralização territorial, ao reforço da capacidade estratégica, deve também definir novos modelos organizativos em função dos objetivos que se pretendem atingir, bem como dos valores que os sustentam.
E na verdade, em toda a argumentação do diploma, para além da necessidade de reestruturação da Administração Pública e da necessidade da eliminação de redundâncias, não é feita qualquer alusão a possíveis vantagens na fusão do ponto de vista dos objetivos de cada uma das instituições que são alvo da fusão, nem das funções distintas que cada uma delas desempenhava na sua individualidade anterior. Assim, o Camões I.P. enquanto entidade central da política da cooperação portuguesa, passou a “competir” com a sua tradicional missão de assegurar a orientação, coordenação e execução da política cultural externa de Portugal, nomeadamente da difusão da língua portuguesa no mundo. E ainda que muitos países integrem a difusão da língua e a promoção cultural diretamente nos seus programas de cooperação para o desenvolvimento ou de ajuda externa, uma vez que a língua constitui uma ferramenta essencial, casos da França com a Agence Française de Développement (AFD) e a sua colaboração com a rede da Alliance Française, ou da Espanha ,em que a Agência Espanhola de Cooperação Internacional para o Desenvolvimento (AECID) opera em conjunto com o Instituto Cervantes, dedicando-se ao ensino e à difusão da língua espanhola e da cultura hispânica, não cremos que este modelo tenha contribuído para o reforço da centralidade de uma entidade que define a Politica de Cooperação para o Desenvolvimento como eixo da politica externa portuguesa.
No mundo atual em que as agências de desenvolvimento devem procurar posicionar-se fundamentalmente como facilitadoras do diálogo entre todos os parceiros, institucionais e não governamentais, internos e externos, alinhando o financiamento diretamente com as prioridades e a responsabilidade dos países parceiros, cremos que o atual quadro administrativo que enquadra a Cooperação Portuguesa se revela limitativo dessa procura de flexibilidade: um mandato pouco claro quanto aos objetivos da cooperação para o desenvolvimento, muito ensombrados pela política da difusão da língua portuguesa no mundo, e pouco flexível no processo de tomada de decisão, centrado nos atores institucionais o que dificulta o estabelecimento de objetivos estratégicos de longo prazo; para além de um orçamento limitado da APD, a não existência de um orçamento consolidado da Cooperação Portuguesa acentua a dificuldade de gerir os recursos existentes bem como dificulta o estabelecimento de parcerias e de modelos operacionais, constrangidos por formalidades pesadas (exemplo de Código de Procedimento Administrativo), que contribuam para evitar a dispersão de recursos; dificuldade na gestão de recursos humanos capazes de adequarem as capacidades existentes a novas e cada vez mais especializadas temáticas; dificuldade de um diálogo fluido com a sociedade civil, nomeadamente as Organizações Não-Governamentais (ONGD), no processo de formulação da Estratégia de Cooperação o que limita a sua coerência, eficácia e boa utilização dos recursos disponíveis; limitação na articulação com a cooperação internacional, como forma de potenciar não só os recursos financeiros, mas também os processos de aprendizagem e incorporação de conhecimento; e limitada proatividade da divulgação junto da opinião publica dos objetivos da cooperação pra o desenvolvimento como forma de contruir um consenso político e público sobre a sua função.
O Programa do XXV Governo Constitucional,[10] para além de contemplar um Eixo Prioritário dedicado à “Reforma do Estado e Guerra à burocracia: simplificar a vida dos cidadãos e das empresas”, elenca, no Programa setorial dos Negócios Estrangeiros, no ponto 1.2 relativo às medidas, sob o título Cooperação para o Desenvolvimento, um conjunto de objetivos: l) Adaptar e modernizar o Camões – Instituto da Cooperação e da Língua, I.P, em linha com as melhores práticas europeias, através de uma revisão do seu enquadramento normativo; 2) Aplicar a estratégia Reforma da Cooperação Portuguesa 3.0; 3) Revisão do Regulamento da Comissão Interministerial para a Cooperação; 4) Revisão do estatuto jurídico do agente da cooperação portuguesa; 5) Continuar a promover o papel das ONGDs e das Autarquias Locais, bem como do setor privado, na Cooperação para o Desenvolvimento; 6) Prosseguir o trabalho e a estratégia nacional de participação na iniciativa Global Gateway e em projetos de Cooperação Delegada da União Europeia; 7) Reforçar a cooperação no âmbito da Ciência e do Ensino Superior no âmbito de uma estratégia nacional para a Diplomacia Científica; 8) Aplicar uma estratégia de articulação entre a Cooperação no âmbito da Ajuda Pública ao Desenvolvimento e a Cooperação no Domínio da Defesa; 9) Continuar a capacitar a cooperação para o desenvolvimento de instrumentos de financiamento, através do reforço de linhas de crédito bilaterais, da criação de fundos de ação climática, da ação do Banco de Fomento e do reforço na participação nos bancos multilaterais de apoio ao desenvolvimento, designadamente no espaço lusófono.
Esperemos que o momento não defraude as expectativas e que seja possível desenvolver um debate pertinente sobre a adequação dos modelos existentes e a eficácia da operacionalidade das instituições aos novos desafios do mundo atual, envolvendo os atores relevantes, institucionais e não institucionais, num diálogo alargado e capaz de contruir um consenso público sobre o papel futuro da Cooperação para o Desenvolvimento.
“Se quer ir rápido, vá sozinho. Se quer ir longe, vá acompanhado.”
Provérbio africano
[1] https://www.oecd.org/en/data/dashboards/official-development-assistance-at-a-glance.html
[2] https://www.oecd.org/en/data/insights/data-explainers/2026/04/a-historic-decline-in-foreign-aid-preliminary-2025-oda-data.html
[3] https://www.instituto-camoes.pt/activity/o-que-fazemos/cooperacao/atuacao/reportamos/reportamos-2
[4] Rachael Calleja, Beata Cichocka, and Sara Casadevall Bellés, “What Will It Mean for Development Agencies to Be Effective in the Years Ahead?”, Center for Global Development, March 2026, https://www.cgdev.org/sites/default/files/what-will-it-mean-development-agencies-be-effective-years-ahead.pdf
[5] https://www.instituto-camoes.pt/activity/o-que-fazemos/cooperacao/atuacao/coordenamos/forum-da-cooperacao
[6] OECD (2022), Exame pelos Pares da Cooperação para o Desenvolvimento da OCDE: Portugal 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/52f82ae3-pt
[7] Os estatutos da Comissão Interministerial para a Cooperação foram aprovados pela Portaria nº 173/2013, de 7 de maio., https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/portaria/173-2013-260673
[8]Decreto-Lei nº119/2023, de 22 de dezembro, https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/119-2023-812826241
[9] Decreto -Lei nº 21/2012, 30 janeiro. https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/decreto-lei/21-2012-543919
[10] https://portugal.gov.pt/api/media/edge/Project/Portal-do-Governo/Portal-do-Governo/gc25/Files/Governo/programa-do-governo/ProgramaXXVGovernoConstitucional2025.pdf